Zamiana nieruchomości samorządowych na nieruchomości inwestora prywatnego jest jedną z dopuszczalnych form obrotu nieruchomościami publicznymi.

W wyniku jej dokonania – na podstawie art. 15 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej u.g.n.] - jednostka samorządu terytorialnego [dalej: JST] nabywa prawo własności nieruchomości (ewentualnie prawo użytkowania nieruchomości bądź udziały we współwłasności/współużytkowaniu), a nabyta w ten sposób nieruchomość wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości, w zamian za nieruchomość dotychczas wchodzącą w skład tego zasobu, która zostaje tym samym zbyta.

Sprzedaż, zamiana, a może dzierżawa - czym się kierować przy podejmowaniu decyzji?

Przepisy nie przewidują preferencji dla jednych czynności obrotu nieruchomościami przed innymi, np. dla sprzedaży nieruchomości samorządowych w trybie przetargowym przed ich darowizną czy zamianą na inne nieruchomości. W gestii właściciela tj. JST pozostaje zatem podjęcie decyzji odnośnie tego czy przeznaczy daną nieruchomość do sprzedaży, czy też np. dokona jej zamiany na nieruchomość innego podmiotu.

Podejmując decyzję w zakresie formy obrotu nieruchomością jednostce samorządu terytorialnego, a ściślej organom działającym w jej imieniu, powinny przyświecać przede wszystkim zasady prawidłowej gospodarki zasobem nieruchomości samorządowych oraz działanie w interesie publicznym. JST powinna działać ze szczególną starannością tak, jak zachowałby się „dobry gospodarz” będący prywatnym właścicielem, a więc zmierzać do osiągnięcia z transakcji maksymalnych korzyści rozumianych możliwie szeroko. Pamiętać bowiem trzeba, że korzyści osiągane przez JST przy dokonywaniu czynności obrotu nieruchomościami nie muszą mieć wymiaru wyłącznie finansowego - analizując celowość dokonania danej transakcji mającej za przedmiot nieruchomość JST należy mieć na uwadze m. in. jej skutki społeczne, a także cel, którego osiągnięcie umożliwi dokonanie danej transakcji np. w postaci uregulowania kwestii własnościowych.

Forma determinuje tryb zawarcia umowy – czyli zamiana zawsze bez przetargu

Bazując na tezie, iż organy JST mają co do zasady swobodę wyboru formy (czynności) obrotu nieruchomościami gminnymi, należy wskazać, że dokonanie wyboru w zakresie czynności obrotu, determinuje tryb jej dokonania. W tym kontekście wskazać trzeba, że w art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n. ustawodawca przesądził, iż w przypadku, gdy zbycie nieruchomości samorządowej następuje w formie zamiany nieruchomości, właściwy do zawarcia umowy w tym przedmiocie jest tryb bezprzetargowy. Przy tej formie zbycia nieruchomości nie tylko nie ma preferencji dla trybu przetargowego (gdyż z istoty zamiany wynika, że nabywcą nieruchomości będzie konkretna osoba oferująca JST w zamian inne nieruchomości), ale co więcej jedyną i dopuszczalną formą zbycia nieruchomości w drodze zamiany jest dokonanie jej w trybie bezprzetargowym, w ramach którego warunki zbycia nieruchomości ustala się zwykle w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą.

Przesłanki zamiany

Zamiana nieruchomości samorządowych na nieruchomości inwestora prywatnego jest dopuszczalna pod warunkiem, że spełnione są przesłanki do jej dokonania.

Przydatność nieruchomości do realizacji celów, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.g.n.

W ramach niniejszego artykułu zostanie omówiona pierwsza z przesłanek, która nie została wyrażona przez ustawodawcę expressis verbis w art. 15 u.g.n. regulującym zamianę nieruchomości, aczkolwiek należy uznać, iż determinuje ona dopuszczalność zamiany nieruchomości samorządowych na nieruchomości inwestorów prywatnych. Otóż dokonanie przez JST zamiany nieruchomości może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nieruchomość nabyta przez JST w wyniku zamiany będzie mogła być wykorzystana do realizacji celów, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.g.n., a więc nieruchomości nabywane do gminnego zasobu nieruchomości w trybie zamiany powinny służyć: „na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych. Wypada zauważyć, że przytoczony przepis art. 24 ust. 2 u.g.n. stanowi wprost, iż na wskazane w nim cele „mogą być wykorzystywane gminne zasoby nieruchomości”. Skoro jednak nieruchomość nabyta przez JST w drodze zamiany z inwestorem prywatnym wejdzie do gminnego zasobu nieruchomości, powinna nadawać się do wykorzystania na cele wskazane w analizowanym przepisie. Analizując zasadność zamiany nieruchomości, a więc nabywania w ten sposób nieruchomości do gminnego zasobu, każdorazowo należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nabywana przez gminę nieruchomość będzie mogła być wykorzystana na jeden z celów określonych w cytowanym przepisie, a pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie prowadzi do wniosku, że gmina może dokonać zamiany nieruchomości znajdującej się w jej zasobie, na taką nieruchomość.

W tym kontekście wskazać trzeba, że przeważająca część doktryny opowiada się za szerokim rozumieniem celów określonych w art. 24 ust. 2 u.g.n., na które można nabywać nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Przesłanka „celów rozwojowych gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej”, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.g.n., z racji swego niedookreślonego i otwartego charakteru, może stanowić względnie elastyczną podstawę do nabywania nieruchomości przez JST (m. in. w drodze zamiany). Co więcej, wskazuje się, iż cele wskazane w analizowanym przepisie nie mogą być interpretowane wyłącznie jako cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n., lecz interpretować należy je szerzej – jako cele realizowane w interesie publicznym, które to pojęcie należy z kolei interpretować szerzej niż „cel publiczny” zdefiniowany w art. 6 u.g.n. Pojęcie „interesu publicznego” jest bowiem  pojęciem nieostrym, a zatem świadomie pozostawiającym możliwość elastycznego jego interpretowania w zależności od zmieniających się uwarunkowań. JST, dokonując zamiany nieruchomości powinna zatem uprzednio ocenić, czy nabywana w konsekwencji zamiany nieruchomość będzie mogła służyć realizacji celów, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.g.n., rozumianych możliwie szeroko.

W ramach drugiej części artykułu zostanie omówiona przesłanka obowiązkowej dopłaty na wypadek nierównej wartości nieruchomości zamienianych pomiędzy JST a inwestorem prywatnym.