Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Obowiązująca od wczoraj, nowa ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych, uchwalona pod presją wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego nieważność 24 artykułów uprzednio obowiązującej ustawy, rodzi wiele pytań
o konstytucyjność przyjętych w niej rozwiązań prawnych.

Geneza nowej ustawy

Od wczoraj, zakładanie i funkcjonowanie rodzinnych ogrodów działkowych odbywa się według nowych zasad określonych ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych [link] (dalej: u.r.o.d.). Przygotowanie nowych uregulowań prawnych dotyczących ogrodów działkowych wymusił na prawodawcy Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt K 8/10) stwierdził niekonstytucyjność 24 artykułów obowiązującej do soboty ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych [link], które stanowiły ponad połowę jej przepisów. Ze względu na restrykcyjność wyroku i jego dalekosiężne konsekwencje prawne, Trybunał odroczył w czasie wejście w życie swego orzeczenia na maksymalny dopuszczalny prawem okres 18 miesięcy, poza jednym wyjątkiem, który dotyczył art. 10 ustawy ¹. Stosując maksymalną klauzulę odroczenia wejścia w życie wyroku, Trybunał wyraził nadzieję, że tak długi okres czasu dany ustawodawcy pozwoli na to, by nowe przepisy dotyczące ogrodów działkowych realizowały wreszcie konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawnego, równości, ochrony własności oraz wolności zrzeszania się.

Z zegarkiem w dłoni

Prawodawca z trudem zdążył przyjąć nowe regulacje prawne w czasie, jaki wyznaczył mu na to Trybunał. 13 grudnia ubiegłego roku Sejm uchwalił u.r.o.d., niespełna 5 dni później, tj. 18 grudnia, Prezydent RP podpisał u.r.o.d. Mimo szybkiego działania Prezydenta, któremu przysługuje 21 dni na ocenę ustawy przed jej podpisaniem, nowa ustawa na swą publikację musiała trochę poczekać – ukazała się w Dzienniku Ustaw dopiero 9 stycznia 2014 r. pod pozycją 40. Weszła w życie wczoraj – w niedzielę, 19 stycznia 2014 r. w przeddzień wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po niespełna 10 dniach vactio legis.

Ostatni miesiąc prac legislacyjnych potwierdza, że przyjęcie nowej regulacji nie było zadaniem prostym. Debata legislacyjna od samego początku prowadzona była w burzliwej atmosferze, pod presją różnych środowisk, budząc skrajne emocje, łącznie z demonstracjami działkowców pod Sejmem i kancelarią Prezesa Rady Ministrów.

Wrażliwość materii, z jaką musiał zmierzyć się ustawodawca, potwierdza fakt, że nowa u.r.o.d. została przyjęta w efekcie łącznego rozpatrzenia aż czterech różnych projektów legislacyjnych: ustawy o zmianie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy o podatku rolnym oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (druk 1170), ustawy o ogrodach działkowych (druk 1148), ustawy o ogrodach działkowych (druk 1240) oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (druk 1204). Ostatecznie, wiodącą rolę podczas prac parlamentarnych odegrał ostatni z wymienionych projektów – projekt obywatelski (druk 1204) i większość z obowiązujących konstrukcji normatywnych nowej u.r.o.d. stanowi bezpośrednie przełożenie zawartych w nim propozycji legislacyjnych.  

Główne zapisy nowej ustawy z punktu widzenia pozycji gminy jako właściciela gruntu zajętego pod ROD

Nowa u.r.o.d. określa zasady zakładania, funkcjonowania i likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, prawa i obowiązki działkowców oraz zasady ich zrzeszania, a także zadania organizacji działkowców.

Duże znaczenie w praktyce odgrywać będą te zapisy ustawy, które wyznaczają pozycję gminy jako właściciela gruntu zajętego pod ROD – z jednej strony dlatego, że ROD służyć mają zaspokajaniu potrzeb członków społeczności lokalnych, z drugiej zaś dlatego, że istniejące ROD zlokalizowane są najczęściej właśnie na terenach należących do gmin.

Zgodnie z ustawą, ROD mogą być zakładane na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Utworzenie ROD na gruntach gminnych wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy oraz zawarcia umowy ustanawiającej na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prawo do nieruchomości, którym może być własność, odpłatne lub nieodpłatne użytkowanie albo użytkowanie wieczyste.

Grunty przeznaczone pod nowo tworzone lub odtwarzane ROD powinny być zrekultywowane i zmeliorowane przez właściciela gruntu, a zatem w odniesieniu do gruntów gminnych przez gminę. Gmina posiada także szereg obowiązków infrastrukturalnych względem ROD – jest obowiązana do doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Stowarzyszenie ogrodowe może przejąć realizację tych obowiązków, jednakże gmina musi partycypować w ich kosztach.

Szczególne znaczenie z punktu widzenia obowiązków gminy w zakresie tworzenia warunków rozwoju ROD mają gwarancyjne zapisy ustawy dotyczące likwidacji ROD. Nowa ustawa wyróżnia dwa tryby likwidacji ROD:

-  w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe odpłatnie, likwidacja ROD możliwa jest wyłącznie na cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości (np. gmina) może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. W przypadku odmowy zawarcia umowy właściciel nieruchomości (np. gmina) może wytoczyć powództwo o uznanie odmowy za bezzasadną, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia odmowy.

Likwidacja ROD może mieć miejsce w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca, a jedynie w sytuacjach wyjątkowych w innym terminie. Na podmiocie likwidującym ROD (np. gminie) spoczywa obowiązek odtworzenia ROD i rekompensaty z tytułu likwidacji ROD, które polegają na:

- zapewnieniu nieruchomości zamiennej, nie mniejszej od dotychczasowej i w odpowiednim miejscu,

- założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom zlikwidowanego ogrodu,

- ustanowieniu na rzecz stowarzyszenia ogrodowego analogicznego do wcześniejszego tytułu prawnego do nieruchomości oraz

- wypłacie odszkodowań:

• dla działkowców (za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD),
• dla stowarzyszenia ogrodowego (według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu).

Wydanie przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD następuje najwcześniej po spełnieniu przez podmiot likwidujący jego obowiązków, chyba że likwidacja ROD następuje na cel publiczny.

Pozycja gminy jako właściciela gruntu zajętego pod ROD z perspektywy zaleceń Trybunału Konstytucyjnego

Jednym z zarzutów konstytucyjnych kierowanych w stosunku do uprzednio obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych był zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP gwarantujących ochronę własności komunalnej poprzez zbyt silną ingerencję ustawodawcy w uprawnienia właścicielskie jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją m.in. przepisy dotyczące obciążania gmin nieuzasadnionymi kosztami w przypadku wywłaszczania użytkowania wieczystego oraz uzależnienia likwidacji ROD od zgody Polskiego Związku Działkowców.

Lektura nowej ustawy pozwala na stwierdzenie, że przyjęta w grudniu  ubiegłego roku ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych podtrzymuje prym władania gruntem pod rodzinny ogród działkowy przez stowarzyszenie ogrodowe nad władaniem właścicielskim przez podmiot publiczny. Niewątpliwie jednak nowe przepisy znacznie złagodziły stopień dotychczasowej ingerencji ustawodawcy w uprawnienia właścicielskie jednostek samorządu terytorialnego. Stąd udzielenie odpowiedzi na pytanie o to, czy przewidywane u.r.o.d. ograniczenia rozporządzania nieruchomościami samorządowymi spełniają konstytucyjne rygory nie jest jednoznaczne.

Zauważyć trzeba, że duże wątpliwości konstytucyjne rodzą nadal przepisy dotyczące likwidacji ROD, zarówno co do przyjętego w ustawie trybu likwidacji, jak i obowiązków spoczywających na podmiocie likwidującym ogród. Jeszcze większe zastrzeżenia budzą przepisy dotyczące uregulowania stanu prawnego działek zajmowanych pod ogrody działkowe bez tytułu prawnego. Nowa ustawa przewiduje tutaj bowiem, w niektórych sytuacjach, mechanizm nabycia ex lege prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej pod rodzinny ogród działkowy przez stowarzyszenie ogrodowe, wyłączając tym samym prawo likwidacji ROD o nieuregulowanym stanie prawnym w drodze decyzji administracyjnej właściciela nieruchomości.

Kontrolować, czy nie kontrolować…

Przyspieszony tryb procedowania nad nową ustawą, jaki obserwowaliśmy pod koniec ubiegłego roku, liczne, rozbieżne w swej treści opinie prawne i wypowiedzi ekspertów do kolejno proponowanych zapisów ustawy, a także kontrowersje, jakie budzi ostateczny kształt przyjętej regulacji, skłaniają dziś niewątpliwie do refleksji nad osiągnięciem przez ustawodawcę w przeciągu tych 18 miesięcy celu, jaki został przed nim postawiony przez Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji, zasadnym wydaje się skontrolowanie nowo przyjętej ustawy przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli następczej w celu osądzenia przez samych sędziów, czy ustawodawca wypełnił ich zalecania. Takie rozwiązanie zakończy dyskurs o konstytucyjności ustawy przynosząc korzyści zarówno działkowcom, jak i właścicielom nieruchomości przeznaczonych pod ogrody działkowe.

Przypisy:

¹ Zgodnie z art. 10 uprzednio obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Skarb Państwa i samorządy miały obowiązek przekazywania w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców gruntów stanowiących ich własność, jeżeli były one przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj