Zdaniem Prokuratorii Generalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą przeznaczać środki własne na sfinansowanie niezbędnych wydatków dla zrealizowania powierzonych im zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jednakże nie mają takiego obowiązku.

Problematyka finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych była już wielokrotnie poruszana na łamach portalu PrawoDlaSamorządu (zob.  artykuły: Wątpliwości wokół odpowiedzialności z tytułu dofinansowania realizacji zadań zleconych, Proces o odszkodowanie, gdy dotacja nie pokrywa kosztów zadań zleconych, Możliwość wydatkowania środków własnych jst na realizację zadań zleconych oczami RIO). Wobec licznych i rozbieżnych interpretacji organów nadzoru i sądów w omawianym zakresie, głos w sprawie zabrała także Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. 

Opinia Prokuratorii Generalnej

W Opinii prawnej przekazanej Wojewodzie Mazowieckiemu w marcu br., Prokuratoria Generalna sformułowała stosunkowo kontrowersyjną tezę, w myśl której jednostki samorządu terytorialnego mogą przeznaczać dobrowolnie środki własne na sfinansowanie niezbędnych wydatków dla zrealizowania powierzonych im zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jednakże nie mają takiego obowiązku. Tym samym, Prokuratoria uznała, że dotychczasowe restrykcyjne interpretacje niektórych Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz sądów administracyjnych, które wykluczają możliwość pokrywania przez jednostki samorządu terytorialnego kosztów realizacji zadań zleconych ze środków własnych i uznają takie działania za niezgodne z prawem (naruszające reżim dyscypliny finansów publicznych), są nieprawidłowe. Za nieprawidłowe, Prokuratoria uznała także te stanowiska, według których jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek sfinansowania realizacji ciążących na nich zadań zleconych, a poniesione wydatki w tym zakresie mają obowiązek dochodzić na drodze sądowej.

Zdaniem Prokuratorii, system finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego ukształtowany ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego projektowany był w ten sposób, by wiodącą rolę w finansowaniu zadań spoczywających na barkach samorządów odgrywały środki własne, stąd też wraz z przyjęciem nowej ustawy zwiększeniu miał ulec udział dochodów własnych samorządu, a zmniejszeniu udział dotacji i subwencji, o czym świadczy wprost brzmienie uzasadnienia do projektu przedmiotowej ustawy. W Opinii wskazano równocześnie, że wyrażone w uzasadnieniu ratio legis nowego modelu finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie znalazło wprost swego wyrazu w przepisach uchwalonej ustawy, co skutkuje obserwowanymi obecnie w praktyce wątpliwościami interpretacyjnymi, co do zakresu, w jakim zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego winny być finansowane wprost dotacjami celowymi, a w jakim mogą być finansowane z innych źródeł.

W dalszej części uzasadnienia, Prokuratoria stwierdziła, że problem źródła finansowania zadań zleconych, może powstać wyłącznie w sytuacji, gdy przekazane z budżetu państwa środki na realizację zadań zleconych, pomimo dokonywania wydatków w sposób racjonalny i efektywny, okażą się niewystarczające. Rozwiązaniem tego problemu może być, zdaniem Prokuratorii Generalnej, przeznaczenie środków własnych jednostek samorządu terytorialnego na realizację przekazanych im zadań zleconych. 

Uzasadniając wyżej sformułowaną tezę, Prokuratoria Generalna wskazała, że jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają, w ramach uprawnień związanych z kształtowaniem struktury planów finansowych, uzyskiwane środki na zadania określone przepisami prawa. Dalej podniosła, że z art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że posiadane przez jednostkę środki mogą być przeznaczane w planie finansowym m.in. na zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego. Według Prokuratorii, uprawnienie to jest skorelowane z zasadą zakazu powiązania poszczególnych tytułów dochodów z poszczególnymi tytułami wydatków, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co powoduje, że w sytuacji, gdy po zrealizowaniu zadań własnych jednostki pozostaje nadwyżka środków finansowych, to może ona być przeznaczona na dowolny z celów określonych w art. 216 ust. 2 ustawy, w tym na sfinansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Oznacza, to, że jednostki samorządu terytorialnego mogą, choć nie muszą, przeznaczać środki własne na sfinansowanie niezbędnych wydatków dla zrealizowania powierzonych im zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Kilka uwag do Opinii Prokuratorii Generalnej

Opinia Prokuratorii Generalnej stanowi kolejny głos w dyskusji o sposobie interpretacji przepisów dotyczących finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych. Zreferowane stanowisko Prokuratorii w omawianej sprawie nie rozstrzyga jednakże podstawowego problemu dotyczącego sposobu postępowania samorządów w razie niewystarczającego poziomu przekazywanych z budżetu państwa dotacji celowych, a uzasadnienie tezy o swobodzie przysługującej samorządom, co do przeznaczenia środków własnych na realizację tych zadań budzi wątpliwości.

W pierwszej kolejności, zauważyć trzeba, że niesłuszną jest teza o tym, iż z uzasadnienia do projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego można wyprowadzić wniosek o dopuszczalności finansowania ze środków własnych realizacji zadań zleconych. Co prawda, w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej ustawy rzeczywiście wskazano, że zasadniczym sposobem finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego będą dochody własne, zaś subwencje i dotacje celowe będą spełniały jedynie funkcję uzupełniającą, jednakże zamiar zmniejszenia udziału subwencji i dotacji warunkowany miał być nie tyle zmianą modelu finansowania zadań realizowanych przez samorząd, co raczej zmianą kwalifikacji szeregu zadań z zadań zleconych na zadania własne oraz tendencją do przekazywania nowych zadań jako zadań własnych samorządu. Oznacza to, że zasada finansowania zadań zleconych w drodze dotacji celowych z budżetu państwa nie została w uzasadnieniu do projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zakwestionowana, co potwierdza dodatkowo jej wyraźne wyartykułowanie w samej ustawie. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy jednoznacznie wszak stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, co wyklucza samo przez się potrzebę ich dodatkowego finansowania z innych niż dotacja źródeł.

Za budzącą wątpliwości prawne należy również uznać argumentację dotyczącą uznania za podstawę prawną dobrowolnego przeznaczania środków własnych na realizację zadań zleconych przepisów art. 216 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Pierwszy z wymienionych przepisów wskazuje bowiem jedynie w sposób generalny katalog wydatków, na jakie mogą być przeznaczone środki pozostające w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego, wyznaczając równocześnie zakaz przeznaczania tychże środków na wydatki innego rodzaju. Co prawda, zasadą jest, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje swoboda w kształtowaniu struktury planów finansowych, jednakże swoboda ta może zostać (i jest) ograniczona przepisami szczególnymi. Za takie przepisy uznać należy przepisy dotyczące finansowania zadań zleconych. O tym, z jakiego źródła i w jakiej wysokości finansowana jest realizacja zadań zleconych stanowi wprost art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie, o ograniczeniach jednostek samorządu terytorialnego w swobodzie opracowywania planu finansowego realizacji zadań zleconych stanowi art. 249 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który wymaga opracowania oddzielonego planu finansowego realizacji tych zadań w oparciu o kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa. Zastosowania wymienionych przepisów szczególnych nie wyłącza przytoczony w Opinii art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który ustanawia jedynie zakaz tworzenia funduszy celowych. Uznanie tego przepisu za lex specialis względem przepisów dotyczących finansowania zadań zleconych mogłoby wszak prowadzić także do wniosku, że dotacja celowa niewykorzystana na realizację zadań zleconych nie podlega zwrotowi, lecz może być swobodnie przez jednostkę samorządu terytorialnego wykorzystana na wydatki związane z realizacją zadań własnych. Równocześnie, nie sposób nie zauważyć, że Opinia Prokuratorii bazuje na dość idealistycznym założeniu o tym, iż w budżetach samorządowych występują niezagospodarowane nadwyżki środków własnych, które pozostają po zrealizowaniu zadań własnych, i które mogą być przez te jednostki swobodnie i dobrowolnie rozdysponowane na realizację zadań zleconych.

W związku z powyżej poczynionymi uwagami, teza sformułowana przez Prokuratorię Generalną o prawie do dobrowolnego przeznaczania środków własnych jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań zleconych z nadwyżki tych środków wydaje się mało przekonywująca.

Najwięcej wątpliwości budzi jednakże akcentowana w Opinii Prokuratorii Generalnej teza o dobrowolności i swobodzie jednostek samorządu terytorialnego, co do podjęcia decyzji o przeznaczeniu środków własnych na realizację zadań zleconych. Teza ta stoi w opozycji do tych interpretacji obecnie obowiązujących przepisów, zgodnie z którymi w razie niedofinansowania realizacji zadań zleconych, jednostki samorządu terytorialnego pozostając zobligowane do ich realizowania, muszą zapewnić ich finansowanie (takie stanowisko zajęła m.in. RIO w Lublinie). Dokonane dofinansowanie ma jednakże w takich przypadkach charakter warunkowy jako że wymaga skorzystania ze sądowej drogi dochodzenia poczynionych wydatków ze środków własnych na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, chroniąc jednostkę samorządu terytorialnego przez zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z treści omawianej Opinii można natomiast wywnioskować, że przeznaczenie środków własnych na realizację zadań zleconych jako dobrowolna decyzja jednostki samorządu terytorialnego znajdująca uzasadnienie w przysługującej jej swobodzie planowania finansów, ma charakter bezzwrotny i nie aktualizuje roszczenia z art. 49 ust. 6 wskazanej ustawy. Takie zapatrywanie, wbrew intencjom Opinii, nie prowadzi do emanacji samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, lecz stoi w opozycji do mechanizmów zapewnienia jej ochrony.

Wnioski

Mnogość interpretacji w zakresie dopuszczalności przeznaczania przez jednostki samorządu terytorialnego środków własnych na realizację zadań zleconych potęguje stan niepewności prawnej polskich samorządów. Nie ulega wątpliwości, że model finansowania zadań zleconych wymaga szybkich zmian. Obecnie w Ministerstwie Finansów trwają, co prawda prace nad propozycją zmiany tego modelu w zakresie wypracowania nowej metodologii szacowania wysokości dotacji oraz standardów realizacji zadań zleconych w odniesieniu do poszczególnych ich kategorii, jednakże działania te uznać należy za niewystarczające. Sama bowiem zmiana wysokości udzielanych dotacji nie wyczerpuje problemów związanych ze stosowaniem obecnie obowiązujących przepisów. Aktualnym pozostaje przede wszystkim postulat wprowadzenia do polskich regulacji prawnych wyraźnej podstawy prawnej dla przeznaczania przez jednostki samorządu terytorialnego środków własnych na realizację zadań zleconych celem tzw. finansowania zastępczego. Ujawnienie wysokości środków własnych przeznaczanych na realizację zadań zleconych w samorządowych uchwałach budżetowych, w związku z niewystarczającym poziomem dotacji celowych z budżetu państwa, ułatwi dochodzenie poniesionych wydatków przez samorządy przed sądami powszechnymi oraz zlikwiduje powszechne zjawisko sztucznej księgowości budżetowej.