Jedną z idei nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązującej od lutego 2015 r. miało być wyeliminowanie zjawisk patologicznych dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Czy rzeczywiście tak się stało?

Konstrukcja wymiaru i poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach [dalej: u.c.p.g.], zakłada przede wszystkim system samodeklarowania jej wysokości przez zobowiązanych. Oznacza to, że wszelkie osoby mające status właścicieli nieruchomości (określone ustawowo), na których ciąży obowiązek w opłacie, z mocy prawa zobowiązane są do złożenia stosownej deklaracji w opłacie oraz regulowania jej systematycznie w terminie określonym uchwałą rady gminy. Co istotne, zmiana danych będących podstawą określenia w deklaracji wysokości należnej opłaty (z pewnymi wyjątkami określonymi w art. 6m ust. 2a i 2b u.c.p.g.), aktualizuje po stronie właściciela obowiązek złożenia nowej deklaracji (tzw. deklaracji zmianowej), która w konsekwencji powoduje zmianę kwoty należnej organowi tytułem comiesięcznej opłaty od bieżącego okresu rozliczeniowego (tj. ex nunc).

Zasadnicza konstrukcja przyjęta przez ustawodawcę (por. art. 6m ust. 2 u.c.p.g.) zakłada przy tym, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się już za okres rozliczeniowy (in plus oraz in minus), w którym nastąpiła zmiana. W praktyce oznacza to, że jeżeli w trakcie danego miesiąca (np. 28 dnia miesiąca kalendarzowego) nastąpi zmiana powodująca umniejszenie kwoty miesięcznej opłaty, to należna opłata za okres, w którym owa zmiana nastąpiła, także będzie mniejsza (z zastrzeżeniem art. 6i ust. 2 u.c.p.g.).

Taka ustawowa konstrukcja płatności ukształtowana w u.c.p.g. powoduje, że zobowiązani niejednokrotnie w sposób świadomy dokonują (korzystnej dla siebie) zmiany danych na koniec okresu rozliczeniowego, mimo że korzystali z usługi odprowadzania odpadów komunalnych finansowanych przez gminę opłatą w całym uprzednio deklarowanym zakresie.

Nowelizacją u.c.p.g. dokonaną w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., nadano nowe brzmienie art. 6q u.c.p.g., wskazując w ust. 3, że „w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona”.

Ideą owej zmiany miało być przede wszystkim wyeliminowanie zjawisk patologicznych dotyczących poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (opisanych powyżej). Przesłanka taka bynajmniej wskazana została w procesie legislacyjnym jako powód nowelizacji art. 6q ust. 3 u.c.p.g.

Odnosząc się do konstrukcji prawnopodatkowej, zaproponowanej w u.c.p.g. przez ustawodawcę, warto zweryfikować jej ustawowe elementy oraz charakter w kontekście regulacji Ordynacji podatkowej [dalej: O.p.] (która wobec opłaty za gospodarowanie odpadami – jako należności publicznoprawnej - ma pełne zastosowanie, por. art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).

Ordynacja podatkowa – jako ustawa systemowa o charakterze procesowym - zawiera określone regulacje prawne, które są gwarancją dla zobowiązanych zapłaty należności publicznoprawnej tylko w wysokości należnej, tj. wynikającej z przepisów prawa, a zatem w kwocie nie większej niż ustawowo określona. Wykonaniem tej właśnie idei są między innymi zapisy art. 72 i 75 O.p., dotyczące instytucji nadpłaty (równoważącej nadmiernie uiszczoną należność).

Zgodnie z art. 72 O.p. za nadpłatę uważa się między innymi kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty. Jednocześnie art. 75 O.p. stanowi, że jeżeli zobowiązany w złożonej deklaracji podatkowej wykazał kwotę zobowiązania nienależną lub w wysokości większej od należnej i wpłacił zadeklarowaną opłatę, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Zobowiązany równocześnie z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty składa skorygowaną deklarację. Jeżeli prawidłowość skorygowanej deklaracji nie budzi wątpliwości, organ podatkowy zwraca nadpłatę bez wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę (por. art. 75 § 3 oraz § 4 O.p.).

Treść powyżej cytowanych regulacji wskazuje, że instytucja stwierdzenia nadpłaty ma z jednej strony charakter wnioskowy (wszczyna stosowne postępowanie podatkowe), z drugiej natomiast (przy deklaracyjnym wymiarze należności publicznoprawnej) dotyczy jedynie zobowiązań zadeklarowanych pierwotnie przez zobowiązanego w kwocie nienależnej (wniosek o stwierdzenie nadpłaty bowiem składany jest wraz z deklaracją korektą - wskazującą dane prawidłowe – korygującą wyłącznie uprzednio złożoną deklarację).

Tym samym tego typu konstrukcja prawnopodatkowa (stwierdzenie nadpłaty) nie dotyczy (z samej swojej istoty i elementów) sytuacji, gdy należność publicznoprawna ulega zmianie wskutek powstałych na bieżąco zmian okoliczności stanu faktycznego, mających wpływ na określenie należnej opłaty (za okres przypadający od miesiąca zaistnienia tychże zmian). W takim bowiem przypadku nie zachodzi okoliczność uprzedniego nienależnego zadeklarowania kwoty opłaty, w konsekwencji nie powstaje uprawnienie wnioskowania o stwierdzenie jej nadpłaty (co najwyżej z punktu widzenia prawnopodatkowego – w sytuacji płatności z góry opłaty względnie opóźnienia zobowiązanego w złożeniu deklaracji zmianowej - możemy mówić wyłącznie o zaistnieniu nadpłaty jako takiej – por. art. 72 O.p., która w dalszej kolejności podlegałaby regulacjom art. 76 O.p.).

Mimo tego nowelizacją u.c.p.g. w treści art. 6q ust. 3 zakłada, że również w sytuacji zmiany danych będących podstawą umniejszenia na bieżąco kwoty opłaty (a zatem w sytuacji złożenia nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona.

Zapewne ustawodawcy (abstrahując od przyczyn takiego stanu rzeczy) przyświecała myśl o nie zaistnieniu w takich przypadkach nadpłaty, którą organ podatkowy w dalszej kolejności winien zaliczyć na poczet zaległości podatkowych względnie bieżących zobowiązań, a w razie ich braku zaliczyć na poczet przyszłych zobowiązań względnie zwrócić zobowiązanemu.

Wprowadzenie nowelizacją u.c.p.g. w art. 6q ust. 3 instytucji „niestwierdzenia nadpłaty” wobec umniejszenia należności w opłacie na skutek złożenia nowej deklaracji może być zatem źródłem licznych nieporozumień i trudności organów podatkowych, a także niejasności proceduralnych w przedmiocie orzeczenia względnie potwierdzenia owego „niestwierdzenia nadpłaty”. Pozostaje zatem pytanie, czy rzeczywiście nadpłaty owej nie ma?