Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.



Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

21.07.2015

Uzasadnienie wyroku TK w sprawie nowego trybu przekazywania dróg publicznych

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

W opublikowanym pisemnym uzasadnieniu do wyroku Trybunał w sposób szczegółowy wyjaśnił kwestie związane z nowym trybem „kaskadowego” przekazywania dróg publicznych.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 (przedstawianym w artykule pt. „Nowe zasady przekazywania dróg publicznych zgodne z Konstytucją RP”) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

  1. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP;
  2. art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP;
  3. art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Przypomnijmy, że powyższy wyrok Trybunału został wydany w trybie tzw. kontroli prewencyjnej, tzn. na skutek wniosku Prezydenta RP o zbadanie konstytucyjności przepisów uchwalonej przez Sejm ustawy, jeszcze przed jej podpisaniem i opublikowaniem.

Nowelizacja ustawy o drogach publicznych poddana kontroli Trybunału zmienia zasady przejmowania odcinków dróg publicznych zastąpionych nowo wybudowanymi odcinkami. Zgodnie z przepisami tejże ustawy, wybudowanie nowego odcinka drogi publicznej będzie nadal skutkować ex lege zmianą kategorii zastępowanego odcinka, jednakże „automatyzm” w zmianie kategorii drogi będzie następować o jedną kategorię „w dół” – a więc „stara” droga krajowa stanie się drogą wojewódzką, „stara” droga wojewódzka drogą powiatową, a „stara” droga powiatowa drogą gminną.

Jednocześnie wyżej opisany mechanizm zmiany kategorii drogi publicznej w przypadku wybudowania nowego jej odcinka nie będzie miał charakteru bezwzględnego. Jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której dojdzie do przejścia własności drogi będzie mogła bowiem podjąć decyzję o pozbawieniu tej drogi kategorii, którą uzyskała na skutek wybudowania nowego odcinka drogi publicznej. Zgodnie z nowelizacją ustawy, sejmik województwa będzie mógł w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, zaliczając go w ten sposób do kategorii drogi powiatowej, po uprzednim zawiadomieniu zarządu powiatu przez zarząd województwa (co najmniej 30 dni przed podjęciem tej uchwały). Analogicznie, rada powiatu będzie mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, zaliczając go w ten sposób do kategorii drogi gminnej, po uprzednim zawiadomieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez zarząd powiatu (również co najmniej 30 dni przed podjęciem tej uchwały). Kompetencji do pozbawienia kategorii przejętej drogi uzyskanej w skutek wybudowania nowego odcinka drogi nie będzie miała natomiast rada gminy, jako że drogi gminne stanowią drogi kategorii podstawowej.

Ponadto kontrolowana przez TK nowelizacja zawiera swoistego rodzaju mechanizm naprawczy mający istotne znaczenie dla szeregu gmin w całej Polsce polegający na możliwości odwrócenia negatywnych skutków prawnych uprzednio obowiązującego przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy nowelizującej, rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji, będzie mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu. Odcinek drogi, zaliczany w ten sposób do kategorii drogi wojewódzkiej, będzie mógł być jednakże pozbawiony tej kategorii (do kategorii drogi powiatowej, i dalej ewentualnie do kategorii drogi gminnej) w trybie i na zasadach przewidzianych przedmiotową nowelizacją. Z danych uzyskanych od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że z tego przepisu będzie mogło skorzystać 178 gmin z całej Polski, które w latach 2003-2015 na podstawie „starego” już brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przejęły stary odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi.

UZASADNIENIE WYROKU TK

Uzasadnienie powyższego wyroku (sygn. Kp 2/13) opublikowane zostało dnia 16 lipca 2015 r. W toku rozpatrywania przedstawianej sprawy Trybunał zwrócił na początku uwagę na to, że badana przez niego nowelizacja ustawy o drogach publicznych jest efektem prac parlamentarnych nad trzema poselskimi projektami ustaw (więcej na ten temat w artykule pt. „Problem niechcianych dróg, czyli nowelizacja ustawy o drogach publicznych”). Jednakże kwestionowane przez Prezydenta RP przepisy w obecnym brzmieniu zostały ukształtowane w projekcie ustawy na ostatnim etapie prac parlamentarnych, stanowiąc uzupełnienie uregulowanego pierwotnie w niej automatycznego przekazywania ex lege określonych odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych zastąpionych drogami nowo wybudowanymi poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego.

Jak zauważył Trybunał, Prezydent RP nie zaskarżył uchylenia „starego” art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, natomiast jedynie wprowadzenie w jego miejsce „kaskadowej” procedury zmiany kategorii dróg publicznych zastępowanych przez wybudowane równolegle do nich nowe odcinki dróg. Prezydent RP nie skarży przy tym podstawowego automatycznego (ex lege) przekazywania dróg zastępowanych nowym odcinkiem między samorząd województwa, powiatu i gminy – jak już wskazano, w pierwszym etapie nowego mechanizmu istniejące odcinki dróg publicznych, zastępowane nowymi odcinkami dróg, będą pozbawiane dotychczasowej kategorii z mocy prawa (ex lege) i zaliczane z mocy prawa (ex lege) do kategorii niższej odpowiednio o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju.

Trybunał rozpatrując wszystkie zarzuty stawiane przez Prezydenta RP (tj. naruszenie samodzielności JST, przekroczenie konstytucyjnych reguł wzajemnych relacji między JST, uznaniowe przypisywanie gminom zadań ponadgminnych jako zadań gminnych) wskazał, że kwestionowanej przez niego nowelizacji nie sposób rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza od zawartych w niej definicjach dróg publicznych (wojewódzkiej, powiatowej i gminnej). Do dróg wojewódzkich ustawa zalicza odcinki dróg z uwagi na funkcję drogi stanowiącej takie połączenie między miastami, które ma znaczenie dla województwa, lub drogi stanowiącej drogę o znaczeniu obronnym, która nie została zaliczona do dróg krajowych (art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ustawowym kryterium zaliczenia drogi do dróg powiatowych jest funkcja odcinka drogi stanowiącego połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin lub stanowiącego połączenie miast będących siedzibami gmin między sobą (art. 6a ust. 1 ustawy). Kryterium zaliczenia drogi przez radę gminy do kategorii drogi gminnej stanowi lokalne znaczenie odcinka drogi i jego funkcja jako elementu uzupełniającej sieci dróg publicznych służących miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 ustawy).

Zarzut naruszenia samodzielności JST

Zdaniem Prezydenta RP powierzanie i odbieranie jednostkom samorządu terytorialnego zadań publicznych w zakresie dróg zastępowanych przez drogi nowo wybudowane nie w granicach i na podstawie ustawy, lecz na podstawie arbitralnej i uznaniowej uchwały organu stanowiącego jednej jednostek tych jednostek, której wola, a nie przepis ustawy, będzie decydować o przekazaniu innej jednostce zadania bieżącego utrzymania odcinka drogi publicznej stanowi naruszenie wyrażonej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności JST.

Na tak stawiany zarzut Trybunał wskazał, że skarżone przepisy nowelizacji ustawy o drogach publicznych nie regulują zagadnienia przypisania jednostkom samorządu terytorialnego nowego zadania publicznego, a jedynie trwałe powiększenie (bądź w niektórych przypadkach zmniejszenie) zakresu wykonywanych już zadań z zakresu dróg publicznych uregulowanych w przepisach ustaw samorządowych, ustawy o drogach publicznych i w innych ustawach prawa materialnego.

Trybunał wskazał jednocześnie, że zmiana kategorii drogi publicznej w każdym przypadku (nie tylko w przypadku określonym w skarżonej przez Prezydenta RP nowelizacji) ma skutek względem wszystkich podmiotów (erga omnes), co zapewnia uchwałom jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie charakter aktów prawa miejscowego. Uchwały te, zdaniem TK, wywołują bowiem skutki prawne w postaci:

-      przejścia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną JST, przejście drogi pod zarząd i odpowiedzialność innego podmiotu, odebranie odpowiedniego zakresu zadań i odpowiedzialności innej jednostki;

-      przeniesienia związanej z rolą zarządcy drogi kompetencji w zakresie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu dróg publicznych (np. decyzji o zajęciu pasa drogi);

-      przejścia prawa własności drogi ex lege na inną JST, przy czym przejście prawa własności jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę;

-      występowania skutków zewnętrznych względem nieograniczonej liczby użytkowników danego odcinka drogi (np. pobieranie opłat parkingowych, opłat za zajęcie pasa drogowego, wypłaty odszkodowań za szkody powstałe w wyniku złego stanu drogi).

Zdaniem Trybunału chybiony jest zarzut Prezydenta RP odnośnie tego, że niedopuszczalne jest, aby określanie zakresu zadań jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących utrzymania odcinków dróg publicznych zależało od decyzji (woli) organu stanowiącego innej jednostki, podjętej w formie uchwały, a nie od decyzji samego ustawodawcy, wyrażonej w przepisie rangi ustawowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego problematyka przeniesienia zadań publicznych między organami administracji, w tym administracji samorządowej, oraz zmian zakresu wykonywanych zadań publicznych może być – po spełnieniu określonych warunków – regulowana także w aktach podustawowych, jeżeli jest to uzasadnione charakterem danego zadania. Uzależnienie skutku dekategoryzacji dróg od wejścia w życie aktu podustawowego nie stanowi tym samym wystarczającego zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji RP.

Rozpatrując z kolei zarzut Prezydenta RP, iż sejmik województwa podejmując uchwałę o przekazaniu powiatowi odpowiedniego odcinka drogi, który nie jest odcinkiem drogi wojewódzkiej, w niektórych przypadkach będzie przekazywać samorządowi powiatowemu odcinek drogi, który nie ma również charakteru drogi powiatowej, Trybunał wskazał, że również taka sytuacja nie stanowi naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Sytuacja ta, zdaniem TK, nie dowodzi woli ustawodawcy oderwania uchwały sejmiku województwa od definicji drogi powiatowej podczas przekazania drogi do powiatu, bowiem sejmik województwa nie będzie stosował definicji dróg publicznych w sposób pozytywny. Będzie kompetentny podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii – skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Tym samym definicje dróg publicznych stosowane będą przez jednostki samorządu terytorialnego w sposób negatywny. Podjęcie stosownej uchwały na podstawie nowowprowadzonych przepisów ustawy o drogach publicznych będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych), powiatowej (art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych) lub gminnej (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej).

Zdaniem Trybunału nie ma żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowego (niewadliwego) rozdziału zadań publicznych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego różnych szczebli również dlatego, że zgodność uchwał organów uchwałodawczych JST z przepisami ustawy o drogach publicznych, w tym z zawartymi w niej definicjami dróg publicznych, będzie podlegać nadzorowi ze strony wojewodów oraz późniejszej ewentualnej kontroli ze strony sądów administracyjnych. Jak wskazał TK, nie da się wykluczyć bezpośredniej sądowej kontroli uchwał sejmiku województwa, rady powiatu, czy też rady gminy przez sąd administracyjny z inicjatywy nie tylko wojewody, ale również JST, będącej „beneficjentem” uchwały podjętej na podstawie przepisów określających nowy mechanizm przekazywania dróg publicznych. Na takie działanie pozwalają bowiem przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, które wskazują, że skargę do sądu administracyjnego, oprócz wojewody, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zarzut przekroczenia konstytucyjnych reguł wzajemnych relacji między JST

Zdaniem Prezydenta RP wybór przez ustawodawcę uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, jako aktu podstawowego, pozostaje w sprzeczności z zasadą ustrojową, zgodnie z którą w ramach samorządu terytorialnego gminy nie mają jednostek nadrzędnych lub nadzorczych nad sobą, a do takiej sytuacji prowadzi wprowadzona nowelizacja ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie zaś gmina nie jest „najniższą” jednostką w strukturze samorządowej, lecz zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP stanowi podmiot o podstawowym znaczeniu w ramach samorządu. Jednocześnie Prezydent RP zwrócił uwagę, że jego zdaniem wprowadzony mechanizm przekazywania dróg publicznych powodować będzie ingerencję JST przekraczającą ustrojowy model wzajemnych relacji pomiędzy tymi jednostkami, bowiem dotychczas dekategoryzacja dróg wymagała podjęcia dwóch jednobrzmiących uchwał, będących rezultatem porozumienia się tych jednostek ze sobą. Możliwość jednostronnego działania jednostki wyzbywającej się zadania publicznego, zdaniem Prezydenta RP, przyznaje tej jednostce pozycję jednostki nadrzędnej, a nawet nadzorczej.

Zdaniem Trybunału również ten zarzut jest bezzasadny. Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że jednostki samorządu terytorialnego maja jakiekolwiek uprawnienia nadzorcze nad wykonywaniem zadań publicznych przez inne jednostki. Nadzór nad JST sprawują wyłącznie organy wprost wskazane w przepisach Konstytucji RP (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP) oraz poszczególnych samorządowych ustawach ustrojowych. Oznacza to, że uchwały organów JST, także te wydane w zaskarżonym trybie „kaskadowym”, będą podlegały nadzorowi sprawowanemu nad działalnością województwa, powiatu i gminy wyłącznie przez właściwych wojewodów. Z norm i zasad konstytucyjnych wynika zakaz dalej idących środków następczej kontroli oraz zakaz wykonywania nadzoru przez inne organy władzy wykonawczej. Jak wskazał Trybunał, obowiązuje zatem konstytucyjny zakaz wykonywania nadzoru przez inne organy władzy wykonawczej, w tym również przez organy pozostałych jednostek samorządowych. Tym samym organy innych jednostek samorządu terytorialnego nie mogą sprawować żadnego typu nadzoru, w tym nadzoru weryfikacyjnego lub kontroli, nad sposobem i kierunkiem wykonywania władzy publicznej przez inne jednostki. Zdaniem Trybunału przewidziana w kwestionowanych przepisach kompetencja w zakresie wydawania uchwał skutkujących zmianą kategorii drogi publicznej nie ma nic wspólnego z aktem nadzoru nad działalnością JST.

Zarzut uznaniowego przypisywania gminom zadań ponadgminnych jako zadań gminnych

Zdaniem Prezydenta RP w wyniku stosowania uchwalonych przepisów nowelizacji ustawy o drogach publicznych dojdzie do trwałego przypisania gminom zadań publicznych, które nie będą mieć funkcjonalnego związku z potrzebami gminnej wspólnoty samorządowej, a więc nie będą się odznaczać właściwym danej jednostce lokalnym charakterem, co w konsekwencji prowadzić będzie do przekazania gminom zadań właściwych dla samorządu powiatowego i wojewódzkiego.

Również ten zarzut jest, zdaniem Trybunału, nietrafny, albowiem w nowym mechanizmie „kaskadowego” przekazywania dróg publicznych, przy prawidłowym stosowaniu ich przepisów, nie dojdzie do sytuacji trwałego przypisania jednostce „niższego” szczebla zadań publicznych jednostki szczebla „wyższego”. Przepisy nowelizacji ustawy o drogach publicznych będą w stanie przeciwdziałać przekazywaniu do gmin odcinków dróg o ponadlokalnym znaczeniu i funkcji, bowiem wprowadzają mechanizm pozwalający trwale zatrzymać w majątku województwa drogi o znaczeniu regionalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w majątku powiatu – drogi o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 6a ust. 1 tejże ustawy. Jak wskazał trybunał, sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej. Analogiczna sytuacja występuje w odniesieniu do dróg gminnych, objętych trybem „naprawczego” przekazania tych dróg samorządowi województwa (art. 2 ust. 1 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej), zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez radę gminy powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi gminnej, a do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej.

Mając na uwadze wszystkie wyżej przedstawione argumenty Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych nie naruszają Konstytucji RP w zakresie wskazanym przez Prezydenta RP. Jednocześnie jednak Trybunał wskazał, że mimo przedstawianych przez uczestników postępowania wątpliwości odnośnie zgodności ww. nowelizacji ustawy z konstytucyjną zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego był on związany wnioskiem Prezydenta RP, który w tym zakresie nie kwestionował nowego mechanizmu przekazywania dróg publicznych.

Zdania odrębne

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doczekał się pełnej zgodności wśród całego składu orzekającego w tej sprawie – dwaj sędziowie TK złożyli zdanie odrębne, co do wydanego rozstrzygnięcia: prof. Zbigniew Cieślak oraz prof. Maria Gintowt-Jankowicz. W obu zdaniach odrębnych wskazano, że wbrew temu, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku, przy uchwalaniu nowelizacji ustawy o drogach publicznych doszło do naruszenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego poprzez umożliwienie kształtowania zadań publicznych przypisanych jednej jednostce przez inne jednostki w drodze uchwał podejmowanych przez organy uchwałodawcze tych jednostek. Jak wskazał w swoim zdaniu odrębnym prof. Cieślak konsekwencją podjęcia uchwały organu JST o pozbawieniu drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii jest stan rzeczy, który nie stanowi przejawu realizacji wartości leżących u podstaw funkcjonowania administracji publicznej. Zdaniem prof. Cieślaka wiąże się to z wystąpieniem przeciwko jednemu z fundamentów zasady decentralizacji administracji publicznej, której źródłem jest państwo – pierwotny podmiot administrujący, od którego wyłącznej decyzji zależy określony podział zadań publicznych pomiędzy inne podmioty administrujące.

Jednocześnie prof. Cieślak zanegował przedstawioną przez Trybunał w uzasadnieniu do wyroku możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwały innej jednostki o pozbawieniu drogi publicznej dotychczasowej kategorii, bowiem takie uprawnienie nosiłoby w istocie materialne cechy nadzoru, którego przedmiotem jest uchwała JST, a skutkiem może być jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Z kolei prof. Gintowt-Jankowicz w swoim zdaniu odrębnym zwróciła uwagę na pojawiające się wątpliwości, wskazywane również przez stronę samorządową, dotyczące użytego przez ustawodawcę w omawianej nowelizacji pojęcia „odcinka o proporcjonalnej długości” do odcinka zastąpionego nowym fragmentem drogi. Jej zdaniem konsekwencją takiego zapisu może być stosowanie nowych przepisów w ten sposób, że poszczególne jednostki samorządu terytorialnego będą pozbywać się innych odcinków dróg, niż przekazane w wyniku zastąpienia ich nowymi fragmentami dróg, byleby tylko były one „o proporcjonalnej długości”.

PODSUMOWANIE

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. (sygn. Kp 2/13) ma niewątpliwie istotne znaczenie, zwłaszcza w kontekście interpretowania i stosowania przepisów określających nowy mechanizm „kaskadowego” przekazywania dróg publicznych. Pomimo tego, że mechanizm ten nie jest idealny i najprawdopodobniej w praktyce jego stosowania będzie sprawiał wiele problemów (zwłaszcza w kontekście stosowania definicji dróg publicznych: wojewódzkiej, powiatowej i gminnej), to jest on niewątpliwie lepszym rozwiązaniem niż dotychczasowe brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W toku prac parlamentarnych wskazywano na alternatywne rozwiązania istniejącego problemu, jednakże w odniesieniu do każdego z nich wskazywano większe lub mniejsze uwagi. Dla przykładu, proponowano zmianę brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez zastąpienie mechanizmu automatycznej zmiany ex lege kategorii drogi zaliczaniem poszczególnych odcinków dróg przez Ministra Infrastruktury do jednej z kategorii dróg publicznych. Powyższe rozwiązanie zostało jednak skrytykowane przez Radę Ministrów, ponieważ minister miałby rozstrzygać o przekazaniu także odcinków dróg samorządowych. Tymczasem minister nie nadzoruje samorządowych zarządców dróg i mógłby mieć poważne trudności z wykonywaniem swoich ustawowych obowiązków z powodu braku niezbędnych informacji o innych drogach niż krajowe.

W toku prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o drogach publicznych proponowano również wprowadzenie konieczności uzyskania zgody „obdarowywanej” jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże, jak słusznie wskazano, opierając się na praktyce obowiązujących przepisów w zakresie zmiany kategorii dróg publicznych niezwiązanej z wybudowaniem nowego odcinka drogi, ogólny „dobrowolny” tryb zmiany kategorii drogi publicznej (art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) w praktyce nie funkcjonuje, gdyż trudno znaleźć jednostkę, która sama zechciałaby trwale przejąć zadanie utrzymania dróg bez zapewnienia jej dodatkowych środków finansowych. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do omawianego wyroku Trybunału, procedura dwóch jednobrzmiących uchwał, nie sprawdza się najlepiej jako efektywny i zgodny z wolą ustawodawcy sposób rozdziału zadań podążający za znaczeniem drogi w sieci dróg. W praktyce oznacza to, że jeśli jedna z uchwał nie zostanie wydana – z reguły uchwała jednostki, która według definicji drogi publicznej powinna drogę trwale przejąć – droga ta nie zmieni swej kategorii mimo generalnej woli ustawodawcy, by tak się stało.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autor artykułu

Mateusz Karciarz

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj