Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie wypracowano jednolitego stanowiska w kwestii, czy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może być samodzielną podstawą do działania przez radę gminy.

Charakter prawny art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.) jest przedmiotem dyskusji zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa samorządowego. Przepis ten w ust. 1 stanowi iż „do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej”. W ust. 2 określono natomiast katalog spraw, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Oznacza to, że te sprawy bez szczegółowej podstawy prawnej nie mogą być przekazane przez radę gminy do właściwości organu wykonawczego gminy [Art. 18 Właściwość rady (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, System Informacji Prawnej Legalis].

Katalog zawarty w art. 18 ust. 2 u.s.g. jest rozbudowany i zawiera zróżnicowane sprawy, obejmujące m.in. kwestie ustrojowe (np. uchwalanie statutu gminy), ekonomiczne (np. uchwalanie budżetu gminy, uchwalanie programów gospodarczych, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy) czy związane z konkretnymi zadaniami własnymi gminy (np. podejmowanie uchwał w sprawie współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw czy podejmowanie uchwał w sprawie herbu gminy, nazw ulic i placów). Ustawodawca przewidział ponadto, iż także inne ustawy mogą zastrzegać określone sprawy do kompetencji rady gminy.

Przedmiotem dyskusji jest kwestia, czy art. 18 ust. 2 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę (tj. czy ustanawia kompetencje) do działania rady gminy w określonych tam sprawach, czy też wymaga dodatkowej, konkretnej podstawy w postaci przepisów kompetencyjnych znajdujących się w przepisach odrębnych (np. ustawach szczegółowych). Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podkreśla się, iż samodzielność samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Przedmiotowa kwestia komplikuje się ponadto z uwagi na fakt, iż doktryna rozróżnia przynajmniej trzy podstawowe rodzaje przepisów prawa administracyjnego – zadaniowe, kompetencyjne oraz określające właściwości (a pojawia się także pojęcie „zakres działania”) [Kompetencje a pokrewne pojęcia nauki prawa administracyjnego [w:] M. Matczak, Kompetencje organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, System Informacji Prawnej Lex].

Przepisy zadaniowe znajdują się m.in. w art. 7 ust. 1 u.s.g, który stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg i ulic, pomocy społecznej, lokalnego transportu zbiorowego czy promocji gminy. Katalog z art. 7 ust. 1 należy uznać za otwarty (użycie sformułowania „w szczególności”), a inne zadania własne ustawodawca umieścił także w odrębnych aktach prawnych [np. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych wynikające z art. 5 ust.  ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) czy zadanie w zakresie budowy, przebudowy i remontu m. in. przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, wynikające z art. 18 ustawy z dnia  o publicznym transporcie zbiorowym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1440 ze zm.)].

Natomiast przepisy kompetencyjne znaleźć możemy w wielu aktach prawnych, choć często nie są one oznaczane słowem „kompetencje”. Przykładowo, art. 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.) stanowi, iż rada gminy może w drodze uchwały ustalić wysokość stawek podatku od środków transportowych (zgodnie ze wskazanym w ustawie algorytmem). Podobnie, przepis kompetencyjny jest konieczny do wydania decyzji, np. decyzji o warunkach zabudowy, określonej w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Niewątpliwie, również do wydawania aktów prawa miejscowego niezbędny jest przepis kompetencyjny. Jego przykładem jest art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), który daje kompetencję radzie gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku.

Przepisem określającym właściwości jest właśnie art. 18, który ustanawia domniemanie właściwości jednego z organów gminy – rady gminy – do stanowienia we wszystkich sprawach, które należą do zakresu działania gminy i nie są wyraźnie zastrzeżone dla organu wykonawczego.

Problem z określeniem znaczenia art. 18 u.s.g. nie jest jaskrawy tak długo, dopóki sprawy określone w art. 18 ust. 2 u.s.g. mają swoje odzwierciedlenie w przepisach szczegółowych. Przykładowo: art. 173a ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572) stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać studentom pomoc materialną. W ust. 2 określono natomiast, iż organ stanowiący samorządu terytorialnego określa w uchwale m. in. rodzaj pomocy materialnej czy sposób i terminy ubiegania się o pomoc materialną. Znaczenie art. 18 ust. 2 u.s.g. będzie ograniczało się jedynie do wskazania, iż ta sprawa należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Sprawa komplikuje się natomiast w przypadku, gdy przepisy art. 18 ust. 2 u.s.g. odwołują się do działań, które nie wynikają wprost ani z przepisów zadaniowych, ani kompetencyjnych. Można wskazać przynajmniej dwa takie przypadki: wznoszenia pomników oraz nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Natomiast w przypadku nadawania nazw ulicom i placom brakuje jedynie (lub aż) wyraźnego przepisu kompetencyjnego, gdyż art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zalicza do zadań własnych sprawy związane z drogami gminnymi. Pojawia się pytanie, czy gmina może działać, gdy za podstawę przyjmie jedynie przepisy art. 18 ust. 2 u.s.g.

Trzy wskazane wyżej przepisy były przedmiotem analizy ze strony organów nadzoru oraz rozważań doktryny.

Problematykę nadawania honorowego obywatelstwa zwięźle ujął Wojewoda Dolnośląski, który zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy. Stwierdził mianowicie, iż art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, w tym do ustanowienia i nadawania tytułu „Zasłużony dla Gminy Trzebnica”. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Trzebnicy ustanawiając tytuł „Zasłużony dla Gminy Trzebnica” przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., który daje radzie gminy jedynie kompetencję do nadawania honorowego obywatelstwa. Rozpatrując tę sprawę na etapie skargi kasacyjnej, NSA w wyroku 20 marca 2009 r., sygn. II OSK 1527/08 uznał, iż wyróżnienie mieszkańca gminy tytułem „zasłużonego” mieści się w granicach samodzielności ustrojowej gminy i pozwala na uchwalenie odpowiedniego aktu prawa miejscowego. Wcześniej, podobny pogląd pojawił się w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 389/08. W analizowanych orzeczeniach sądy stanęły więc na stanowisku, że dla nadania honorowego obywatelstwa podstawą nie jest art. 18 ust. 2 pk 14 u.s.g., lecz raczej przepisy kompetencyjne w zakresie samodzielnego określenia ustroju przez gminę. Podobne wnioski wynikają z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r., sygn. III SA/Wr 638/13.

Również problematyka nadawania nazw ulicom i placom była zarówno przedmiotem orzecznictwa organów nadzoru, jak analizy doktryny. Punktem wyjścia było przyjęcie, iż nie ma wyraźnego przepisu kompetencyjnego, który zezwalałby na nadawanie ulicom i placom nazw. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 633/11 stwierdził, że brak takiego przepisu kompetencyjnego stanowi lukę, która nie może zniweczyć zasadności nadawania nazw ulicom (co jest niezbędne ze względu na funkcje ewidencyjne, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia). Mimo więc stwierdzenia, że uchwała nadająca nazwę stanowi akt prawa miejscowego (co wiąże się ze szczególnym wymogiem istnienia przepisu kompetencyjnego), sąd uznał, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowią wystarczającą podstawę do jej podjęcia. Stanowisko to spotkało się z aprobatą doktryny [J. Parchomiuk, Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów, „Samorząd Terytorialny” 2013, nr 4, jednakże z zastrzeżeniem autora, iż nie jest to koncepcja czysta doktrynalnie] oraz w orzecznictwie [por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. II SA/Wa 2129/12]. Należy jednakże podkreślić, że pogląd taki jest kontrowersyjny na gruncie nauki prawa. Ponadto, zostało wydane orzeczenie WSA w Gliwicach, w którym sąd odmówił uchwale o nadaniu nazwy ulicy statusu aktu prawa miejscowego, uznając jednak samo nadawanie nazwy za zgodne z prawem [por. wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Gl 1002/14]. Niemniej wydaje się, że również w tym przypadku sądownictwo nie podważyło konieczności poszukiwania przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą dla określonego działania.

Na tym tle szczególnie ciekawe wydaje się orzeczenie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. IV SA/GL 97/10, w którym Sąd rozstrzygał, czy rada gminy może podjąć uchwałę o umiejscowieniu tablicy na jednym z pomników. WSA wskazał, że sam przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie stanowi podstawy dla działań władczych, które kształtują prawa i obowiązki określonych podmiotów. Jednakże dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy działań niewładczych, o ile będą się one mieścić w katalogu zadań gminy (np. w art. 7 u.s.g.).

Podsumowując, przepisy art. 18 ust. 2 u.s.g. zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy działania rady gminy, określają bowiem jedynie jej właściwość do określonych spraw. Aby móc podjąć działania władcze (w tym uchwalić akty prawa miejscowego), które odpowiadają treści danego punktu konieczne jest wskazanie odpowiedniego przepisu kompetencyjnego. Należy przy tym zauważyć koncepcję zgodnie z którą dla dokonywania działań niewładczych wystarczy, by mieściły się one w zakresie zadań gminy.

___________________________________________________________________________
Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.