Organ właściwy do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych może odmówić ich wydania lub zmiany jedynie w enumeratywnie wskazanych okolicznościach.

Aby móc wykonywać przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym niezbędne jest uzyskanie zezwolenia. Do jego wydawania właściwe są organy wskazane w rozbudowanym katalogu zawartym w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (dalej jako u.t.d.). Zgodnie z jego brzmieniem wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym: a) wójta – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b)  burmistrza albo prezydenta miasta – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, c) burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b, d)  burmistrza  albo  prezydenta  miasta,  będącego  siedzibą  związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny, d1) prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu, e) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a–d 1, f)  marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, g)  marszałka  województwa  właściwego  dla  siedziby  albo  miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa;

Celem uzyskania zezwolenia niezbędne jest złożenie wniosku zawierającego elementy określone w art. 22 ust. 1 u.t.d. Na wniosek posiadacza możliwa jest również zmiana wydanego wcześniej zezwolenia. Postępowanie w tym zakresie reguluje art. 24 u.t.d.

Ustawodawca zdecydował się na enumeratywne określenie przesłanek, których wystąpienie obliguje albo dopuszcza do odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany. Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 1 u.t.d. organy właściwe odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. Natomiast art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. stanowi, iż organy właściwe mogą odmówić  udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b)  zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (a więc nie dotyczy zmiany zezwolenia),

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem[1].

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Jak stanowi art. 22a ust. 5 u.t.d. analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych; 2)  dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf; 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych; 4)  miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przedmiotem niniejszego artykułu jest problematyka fakultatywnej odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym.

Podstawowym założeniem jest przyjęcie, iż przedmiotowe przepisy mają charakter wyjątków, a także ograniczają swobodę działalności gospodarczej. Nie mogą więc być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Go 289/13).

Należy zauważyć, iż wystąpienie już jednej z przesłanek wskazanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. uzasadni odmowę wydania zezwolenia lub jego zmiany. Jednakże, w przypadku zezwoleń na linie komunikacyjnej o długości do 100 km, kumulatywnie musi zostać przeprowadzona przez właściwy organ analiza sytuacji rynkowej (przynajmniej raz w roku). To na właściwym organie spoczywa ciężar udowodnienia, że dane okoliczności zaistniały (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 351/09). Brak wyczerpującego ich zbadania uzasadnia uchylenie decyzji o odmowie wydania zezwolenia lub jego zmiany. W szczególności dotyczy to stawiana przez organ ogólnikowych tez, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Go 289/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 1105/12).  Powinno się ono odbywać pod kątem danych, jakie zgodnie z art. 20 ust. 1 u.t.d. określa się w wydawanym zezwoleniu, oraz w zestawieniu z informacjami wynikającymi z załączników do rozpoznawanego wniosku, wskazanych w art. 22 ust. 1 u.t.d. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r., sygn. VI SA/Wa 1776/14).

Pierwszą z analizowanych przesłanek jest okoliczność, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W orzecznictwie wskazuje się, iż przedmiotowego zagrożenia nie należy utożsamiać z pojawieniem się jakiejkolwiek konkurencji (która na rynku jest zjawiskiem normalnym), w szczególności prowadzącej do zmobilizowania dotychczasowych przewoźników do lepszego działania (por. wyrok NSA z 28 października 2008 r., sygn. II GSK 402/08). Organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, np. w sytuacji, w której mogłoby to zapobiec występowaniu się „niezdrowej” konkurencji, objawiającej się m.in. łamaniem przepisów ruchu drogowego w celu zdobycia jak największej ilości pasażerów (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. III SA/Lu 417/11).

Badaniu podlegają w szczególności: ilość przewoźników działających na zagrożonych liniach, zależności między projektowanym rozkładem jazdy a rozkładami jazdy już działających przewoźników, istniejące zapotrzebowanie na usługi przewozowe oraz ich poziom ich zaspokojenia, zapełnienie środków transportowych, prognozowany spadek rentowności już istniejących linii. Obowiązku zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego oceny nie można zastąpić poprzez zwrócenie się do funkcjonujących już przewoźników o informacje (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. III SA/Lu 592/07). W szczególności zaś ich twierdzenia nie mogą samodzielnie rozstrzygać o decyzji powziętej przez organ.

Praktyka wyznaczania linii regularnych pokazuje, iż niekiedy linie rozpoczynające i kończące się w tych samych miejscowościach mogą zasadniczo różnić się między sobą. WSA w Lublinie wskazał, iż w przypadku, gdy projektowana linia obejmuje jedynie trzy przystanki, a istniejące linie przewidują ich kilkukrotnie więcej, uzasadnione jest szczegółowe badanie potoków pasażerskich (także na przystankach pośrednich). W przypadku, gdy pasażerowie korzystający z dotychczas istniejących linii w większości wysiadają na przystankach pośrednich, odmowa wydania zezwolenia może być nieuzasadniona. Dla rozstrzygnięcia, czy nowa oferta skierowana jest do tej samej kategorii pasażerów zasadne jest również wzięcie pod uwagę usług dodatkowych oraz oceny dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych lub podróżujących z rowerami (wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. II SA/Lu 884/15.) NSA wskazywał natomiast, iż z przywołanej regulacji wynika […], że na jej gruncie mowa jest o sytuacji "zagrożenia już istniejących linii regularnych" przez projektowaną (nową) linię regularną. Chodzi więc o sytuację, w której nowo projektowana linia, gdy chodzi na przykład o częstotliwość wykonywanych na niej przewozów osób, ilość przystanków, czas odjazdu z nich, czy też pojemność operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności w ogóle podważać mogłoby również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 2057/12).

Druga z przesłanek odnosi się do współistnienia transportu kolejowego i drogowego. Przyznaje właściwemu organowi kompetencję do odmowy wydania zezwolenia, jeżeli zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Należy zauważyć, iż nie jest konieczne wykazanie zagrożenia dla istnienia przedmiotowych usług kolejowych w ogóle, lecz wyłącznie wykazanie ujemnego wpływu realizacji nowego zezwolenia na ich rentowność. Wątpliwości dotyczą natomiast kwestii, czy na podstawie przedmiotowego przepisu możliwa jest odmowa zmiany dotychczasowego zezwolenia.

W orzecznictwie wskazano, że nie jest równoznaczne z wykazaniem powyższej przesłanki jedynie zestawienie rozkładów jazdy funkcjonujących przewoźników drogowych, przewoźnika kolejowego oraz rozkładu dołączonego do wniosku o wydanie zezwolenia. Szczególnemu badaniu powinno podlegać rzeczywiste powiązania przebiegu linii kolejowej z projektowaną linią autobusową (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Ol 1030/09).

Ostatnia z przesłanek pozwala na odmowę wydania zezwolenia lub jego zmiany w przypadku, w którym wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Należy uznać, iż jest to przesłanka o dużym stopniu ogólności (zwłaszcza, że skutkiem jej zastosowania może być ograniczenie praw adresata do prowadzenia wybranej działalności gospodarczej). Nie zostało chociażby wprost wskazane, czy jednorazowe naruszenie przez przedsiębiorcę wyłącznie jednego warunku określonego w zezwoleniu pozwala na odmowę wydania lub zmiany zezwolenia. Za istotne należy uznać więc uwagi NSA, który wskazywał na specyfikę decyzji uznaniowych (do których należy decyzja wydawania na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2) oraz nakazał badanie, czy odmowa wydania (zmiany) zezwolenia jest uzasadniona w świetle interesu publicznego. Zdaniem Sądu, „nie może pozostać bez znaczenia […] rodzaj, charakter i częstotliwość naruszeń w realizacji posiadanego już zezwolenia” (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II GSK 173/08). W doktrynie wskazuje się natomiast, iż przedmiotowa przesłanka nie wydaje się równoznaczna z wystąpieniem jednostkowego i mało znaczącego naruszenia[2].

Podsumowując, przesłanki umożliwiające fakultatywną odmowę wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych umożliwiają właściwym organom istotny wpływ na rynek lokalnego transportu zbiorowego. Umożliwia to zabezpieczenie interesów zarówno pasażerów, jak i już funkcjonujących przewoźników drogowych (chociażby przed ekspansją przedsiębiorców dopuszczających się łamania zasad wynikających z zezwoleń). Jednocześnie należy stwierdzić, iż przepisy pozwalające na istotną ingerencję w sferę praw i wolności podmiotów administrowanych powinny być interpretowane jako wyjątki od generalnej zasady swobody działalności gospodarczej (co uniemożliwia dokonywanie wykładni rozszerzającej).

[1] Litery wskazane zgodnie z treścią u.t.d. Art. 22a ust. 1 pkt 2 lit c) została uchylona.

[2] Komentarz do art. 22a ustawy o transporcie drogowym [w:] G. Lubeńczuk, K. Sikora, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis.