Organizacja i funkcjonowanie publicznoprawnych związków jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przyjmowania ich statutów nie są łatwe, o czym świadczy szereg rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych w tym zakresie.

Związki komunalne (tj. związki międzygminne, związki powiatów oraz związki powiatowo-gminne) stanowią – obok porozumień samorządowych – jedną z najchętniej wykorzystywanych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przy realizowaniu zadań publicznych. Potwierdza to również liczba związków odnotowanych w rejestrach, prowadzonych przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z danymi wynikającymi z rejestrów związków międzygminnych, związków powiatów i związków powiatowo-gminnych zamieszczonych na stronach internetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na dzień 30 września 2016 r. zarejestrowanych było 313 związków międzygminnych (z czego 211 w dalszym ciąg jest wpisanych jako funkcjonujące), 6 związków powiatów (z czego 5 w dalszym ciągu jest wpisanych jako funkcjonujące) i 2 wpisane i funkcjonujące związki powiatowo-gminne.

Niniejszy artykuł przedstawia wyniki analizy rozstrzygnięć nadzorczych wydanych w latach 2014 (II półrocze) – 2016 (do końca sierpnia). W tym czasie wydanych zostało 30 rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących organizacji i funkcjonowania związków komunalnych (29 dotyczących związków międzygminnych oraz 1 dotyczące związku powiatów). Żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wydano w tym czasie w 7 województwach (dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, łódzkie, małopolskie, opolskie, podkarpackie, świętokrzyskie). Najwięcej rozstrzygnięć nadzorczych w powyższym zakresie wydano natomiast w województwie wielkopolskim (15 – z czego jednak 14 dotyczących problematyki organu właściwego do ustalania wynagrodzenia tzw. etatowych członków zarządu związku zostało uchylonych przez sądy administracyjne – patrz m.in. artykuł „Kto ustala wynagrodzenie członków zarządu związku międzygminnego?”) oraz województwie lubelskim (6 rozstrzygnięć). W pozostałych województwach wojewodowie wydali albo po 1 rozstrzygnięciu nadzorczym (mazowieckie, podlaskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie) albo po 2 takie rozstrzygnięcia (lubuskie, śląskie).

Przedstawiona w niniejszym artykule analiza rozstrzygnięć nadzorczych stanowi kontynuację tematu poruszonego na łamach naszego Portalu przed dwoma laty w artykułach pt. „Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru – cz. I” oraz „Statuty związków międzygminnych w rozstrzygnięciach organów nadzoru – cz. II”

Dokonana analiza prowadzi do wniosku, że w tym czasie organom związków komunalnych oraz jednostek samorządu terytorialnego w nich uczestniczących najwięcej problemów stwarzały następujące zagadnienia:

1. obowiązek uzgodnienia z wojewodą projektu statutu związku, bądź jego zmiany;

2. procedura podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku, bądź jego zmiany;

3. charakter prawny uchwały w sprawie przyjęcia statutu, bądź jego zmiany;

4. zadania powierzone związkowi do realizacji;

5. moment przystąpienia do związku.

Obowiązek uzgodnienia z wojewodą projektu statutu związku, bądź jego zmiany

Zgodnie z art. 67 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, projekt statutu związku podlega uzgodnieniu z wojewodą. Zajęcie stanowiska przez wojewodę następuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu statutu, o czym stanowi zdanie pierwsze ust. 1b tego przepisu. Jednocześnie, stosownie do art. 67a ust. 1 zdanie drugie ustawy, przepisy dotyczące uzgodnienia stosuje się odpowiednio do zmiany statutu związku. Analogiczne przepisy obowiązują w zakresie związków powiatów i związków powiatowo-gminnych uregulowanych przepisami ustawy o samorządzie powiatowym.

Powyższe przepisy zostały wprowadzone do samorządowych ustaw ustrojowych z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Z tym też dniem, przepisami tej samej ustawy wprowadzono możliwość tworzenia związków powiatowo-gminnych oraz przekształcania istniejących już związków międzygminnych i związków powiatów w tę nową formę międzyszczeblowego współdziałania JST.

W praktyce organizacji i funkcjonowania związków komunalnych po 1 stycznia 2016 r. zarówno organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (przy tworzeniu nowego związku), jak i organy stanowiące związków komunalnych (przy dokonywaniu zmian w statucie istniejącego już związku) zapominają o nowonałożonym na nie obowiązku przedłożenia projektu tego statutu do zaopiniowania właściwemu wojewodzie. Należy przy tym zauważyć, że konsekwencją takiego zaniechania jest nieważność uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku komunalnego lub jego zmiany. Takie stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie organów nadzoru dotyczącym zarówno uchwał w sprawie przyjęcia statutu, jak również uchwał w sprawie zmiany statutu (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego Nr PN-II.4131.24.2016.MB z dnia 3 marca 2016 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego Nr NK-II.4131.94.2016.KK z dnia 13 lipca 2016 r. – zob. również artykuł „Projekt zmiany statutu związku również musi zostać uzgodniony z wojewodą”). Jak wskazują bowiem organy nadzoru, przyjęty w art. 67 ust. 1a u.s.g. zwrot „podlega uzgodnieniu” oznacza wymóg poddania projektu procedurze uzgodnieniowej, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego Nr PN-II.4131.53.2016 z dnia 4 marca 2016 r.).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że uzgodnieniu podlegają wyłącznie projekty statutu, bądź zmiany statutu związku. Tym samym niedopuszczalne jest przekazanie do uzgodnienia tekstu jednolitego statutu (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego Nr LEX-R.4131.21.2016.PG z dnia 11 lipca 2016 r. – zob. również artykuł: „Jak prawidłowo uzgodnić projekt (zmiany) statutu związku międzygminnego?”).

Procedura podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku, bądź jego zmiany

Oprócz wskazywanego ww. obowiązku uzgodnienia projektu statutu związku, bądź jego zmiany, z dniem 1 stycznia 2016 r. zmieniono również procedurę zmiany statutu związku komunalnego. Z tym dniem zarówno do przepisów ustawy o samorządzie gminnym (regulujących organizacje i funkcjonowanie związków międzygminnych), jak również do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym (regulujących organizacje i funkcjonowanie związków powiatów oraz związków powiatowo-gminnych) wprowadzono przepisy, zgodnie z którymi zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały (patrz: art. 67a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 67a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym).

Analiza rozstrzygnięć nadzorczych wydanych po 1 stycznia 2016 r. prowadzi jednak do wniosku, że w niektórych przypadkach jednostki samorządu terytorialnego nie zauważyły ww. nowych przepisów i samodzielnie podejmowały uchwały w sprawie zmiany statutu związku. Jak w takich przypadkach wskazują organy nadzoru, w obecnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do podejmowania przez organy stanowiące JST uczestniczących w związku komunalnym uchwał w sprawie przyjęcia zmiany statutu. Obecnie przepisy regulują wyłącznie kompetencje tych organów do wniesienia sprzeciwu w stosunku do uchwały zmieniającej statut związku (patrz: art. 67a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 67a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym), a zatem do uzewnętrznienia dezaprobaty co do uchwały zgromadzenia związku, która w swej treści zmienia statutu związku (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego Nr PN-II.4131.180.2016 z dnia 11 maja 2016 r.).

Podsumowanie

W niniejszym artykule przedstawiona została analiza rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał w sprawie przyjęcia statutu związku komunalnego lub jego zmiany w kontekście obowiązku uzgodnienia z wojewodą projektu statutu związku, bądź jego zmiany oraz procedury podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku, bądź jego zmiany. W odrębnym artykule zostanie przedstawiona analiza orzecznictwa organów nadzoru, jednakże wyłącznie pod kątem charakteru prawnego uchwały w sprawie przyjęcia statutu, bądź jego zmiany, zadań powierzonych związkowi do realizacji oraz momentu przystąpienia do związku.