Po wielu miesiącach prac Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, które w istotny sposób może wpłynąć na kształt systemu gospodarki odpadami w wielu gminach

Historia prac nad rozporządzeniem

W wyniku wejścia w życie z dniem 1 lutego 2015 roku ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 87) Minister Środowiska uzyskał fakultatywną delegację do wydania rozporządzenia mającego określać:

1. szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony,
2.  odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1

Wydając przedmiotowe rozporządzenie Minister został zobowiązany do kierowania się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.

Niezwłocznie po uchwaleniu ustawy, a jeszcze przed jej wejściem w życie, Ministerstwo Środowiska przedstawiło wstępne założenia projektu rozporządzenia (dokument z dnia 22 stycznia 2015 roku). Spotkały się one z jednoznacznie negatywną oceną środowisk samorządowych, które przedstawiły szereg argumentów przeciwko wydawaniu przedmiotowego rozporządzenia, jak i przeciwko poszczególnym rozwiązaniom, które miałyby być w nim zawarte. Z perspektywy czasu uznać należy, iż założenia te były bardziej liberalne, aniżeli ostateczna wersja projektu.

Z podobną oceną spotykały się wszystkie kolejne projekty rozporządzenia, które od lipca 2016 roku publikowane były na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Organizacja samorządowe, jak i poszczególne gminy, wykazywały nie tylko brak zasadności wydania przedmiotowego rozporządzenia, ale także wadliwe rozwiązania przyjętego w jego treści wraz z konsekwencjami jakie ono wywoła w przypadku wejścia w życie. Także strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego przedstawiła jednoznacznie negatywne stanowisko wobec przedmiotowego projektu.

Poszczególne etapy prac nad projektem rozporządzenia opisywane były w następujących artykułach na Portalu Prawo Dla Samorządu (wymienione od najstarszego):

- Czy Minister określi szczegółowe zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?
[analiza założeń projektu],

- Czy potrzebna jest unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?
[informacja dotycząca spotkania roboczego w Ministerstwie Środowiska],

- Unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów już wkrótce?
[informacja na temat stanu prac nad rozporządzeniem],

- Kolejna próba standaryzacji zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych
[analiza projektu rozporządzenia opublikowanego w lipcu 2016 roku],

- Standaryzacja selektywnej zbiórki odpadów komunalnych – pierwsze komentarze do projektu rozporządzenia Ministerstwa Środowiska
[analiza wybranych stanowisk dotyczących projektu rozporządzenia],

- Selektywna zbiórka odpadów komunalnych - kolejna wersja projektu rozporządzenia
[analiza projektu rozporządzenia opublikowanego w sierpniu 2016 roku],

- Co dalej ze standaryzacją selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?
[analiza raportu Ministerstwa Środowiska z konsultacji publicznych i opiniowania projektu rozporządzenia],

- Kolejna odsłona sporu o standaryzację selektywnej zbiórki odpadów komunalnych
[analiza projektu rozporządzenia opublikowanego w listopadzie 2016 roku].

Ostateczny kształt rozporządzenia

Pomimo szeregu argumentów przeciwko wydaniu przedmiotowego rozporządzenia oraz opinii wskazujących na wadliwość poszczególnych rozwiązań w nim zawartych Minister Środowiska w dniu 29 grudnia 2016 roku wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych. Rozporządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 4 stycznia 2017 roku pod pozycją 19.

Rozporządzenie określa, iż selektywnie zbiera się:

1. papier;
2. szkło;
3. metale wspólnie z tworzywami sztucznymi (w tym opakowania wielomateriałowe);
4. odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów.

Powyższe oznacza, iż każdy z właścicieli nieruchomości deklarujących selektywną zbiórkę odpadów komunalnych zobligowany będzie do wydzielenie czterech strumieni odpadów selektywnie zebranych oraz piątego strumienia odpadów zmieszanych (resztkowych).

Powyższe frakcje odpadów selektywnie zbieranych gromadzone będą co do zasady w pojemnikach, przy czym rozporządzenie dopuszcza zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. Tym samym ostateczna decyzja co do stosowania systemu workowego w dalszym ciągu należeć będzie do organów poszczególnych gmin.

Rozporządzenie w sposób szczegółowy określa sposób oznaczenia pojemników i worków:

1. frakcja obejmująca papier, w skład której wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury, ma być zbierana w pojemnikach koloru niebieskiego oznaczonych napisem „Papier”;
2. frakcja obejmująca szkło, w skład której wchodzą odpady ze szkła, w tym odpady opakowaniowe ze szkła, ma być zbierana w pojemnikach koloru zielonego oznaczonych napisem „Szkło”.

W tym zakresie rozporządzenie dopuszcza jednak pewną modyfikację związaną z oddzielnym zbieraniem szkła bezbarwnego i kolorowego, o czym samodzielnie może postanowić każda z gmin. W przypadku przyjęcia takiego modelu:

1. szkło bezbarwne zbiera się w pojemnikach koloru białego oznaczonych napisem „Szkło bezbarwne”;
2. szkło kolorowe zbiera się w pojemnikach koloru zielonego z napisem „Szkło kolorowe”;

1. frakcja obejmująca metale i tworzywa sztuczne, w skład której wchodzą odpady z metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych, oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, ma być zbierana w pojemnikach koloru żółtego oznaczonych napisem „Metale i tworzywa sztuczne”;
2. frakcja obejmująca odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, ma być zbierana w pojemnikach koloru brązowego oznaczonych napisem „Bio”.

Rozporządzenie nie odnosi się przy tym w żaden sposób do pojemników przeznaczonych na odpady zmieszane (resztkowe). Wykładnia celowościowa nakazywałaby przyjąć, iż mogą być one zbierane w pojemnikach dowolnego koloru, z wyjątkiem kolorów zastrzeżonych w rozporządzeniu dla poszczególnych frakcji selektywnie zebranych. Kwestia ta nie została jednakże uregulowana przez prawodawcę wprost, co z punktu widzenia celów stawianych przed rozporządzeniem uznać należy za jego mankament.

W zakresie oznaczenia pojemników rozporządzenie dopuszcza jeden wyjątek. W przypadku gdy pojemniki oznaczone zgodnie z powyższymi regulacjami miałyby obniżać walory estetyczne przestrzeni publicznej, w której się znajdują, w szczególności w miejscach o znaczeniu historycznym lub przyrodniczym, dopuszczalnym będzie, aby pojemniki te były pokryte odpowiednim kolorem tylko w części, jednak nie mniejszej niż 30% zewnętrznej, całkowitej powierzchni pojemnika, w sposób widoczny dla korzystających z pojemników.

Powyższa regulacja dodana na jednym z ostatnich etapów procesu legislacyjnego z założenia miała wyjść naprzeciw oczekiwaniom strony samorządowej. W praktyce może się ona jednak okazać trudna do zastosowania z uwagi na niezwykle ocenne przesłanki zastosowania oraz przewidziany sposób oznaczenia pojemników.

Powyższe regulacje wprost znajdują zastosowanie także do worków przeznaczonych na zbieranie w miejscu ich wytworzenie selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych. Oznacza to, iż właściciele nieruchomości nie będą mogli zbierać odpadów komunalnych w workach innych kolorów, aniżeli wynikające z rozporządzenia. Może być to szczególnie problematyczne w przypadku podmiotów, które okresowo wytwarzają większą ilość odpadów (np. suche liście w okresie jesiennym).

Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych określa tajże kryteria pozwalające stwierdzić czy wymóg selektywnego zbierania odpadów komunalnych został spełniony. Zgodnie z rozporządzeniem kryteriami tymi są:

1. zbieranie na terenie gminy frakcji odpadów zgodnie z przepisami rozporządzenia (w zakresie ilości frakcji oraz oznaczenia pojemników lub worków) w miejscu ich wytworzenia i (sic!) na terenach przeznaczonych do użytku publicznego;
2. pojemniki oraz zapewniają zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem jakości zbieranej frakcji odpadów dla przyszłych procesów ich przetwarzania.

Także ten przepis w praktyce rodzić może uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić jego adresata, zwłaszcza gdyby przyjąć, iż przesłanki te mają być spełnione łącznie. Pierwsza z nich zdaje się być adresowana do gmin (odpowiednio związków międzygminnych), które zobligowane są stworzyć odpowiedni system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Przesłanka ta wyłącznie pośrednio odnosi się do poszczególnych właścicieli nieruchomości, którzy deklracując selektywną zbiórkę winno prowadzić ją zgodnie z rozporządzeniem. Brak jest jednakże jakichkolwiek szczegółowych kryteriów pozwalających ustalić czy odpady zebrane przez poszczególnych właścicieli nieruchomości mają charakter selektywnie zbierany czy też nie. Druga z ww. przesłanek zdaje się odnosić zarówno do właścicieli poszczególnych nieruchomości (o ile na nich spoczywa obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki), jak i do gmin (odpowiednio związków międzygminnych), które zobowiązane zostały do zorganizowania zbiórki odpadów „na terenach przeznaczonych do użytku publicznego”. Obowiązek ten rodzić może uzasadnione wątpliwości bowiem podstaw do jego wprowadzenia próżno szukać w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącej podstawę do wydania rozporządzenia. Ministerstwo nie doprecyzowało także jak należy rozumieć realizację tego obowiązku. Z pewnością nie chodzi w nim o kosze uliczne. Z rozmów z przedstawicielami Ministerstwa prowadzonych w toku procesu legislacyjnego należy domniemywać, iż intencją projektodawców było objęcie rozporządzeniem także tzw. „gniazd” czy też „mini pszoków” stanowiących uzupełnienie systemu zbiórki „u źródła”. Przyjmując nawet taką interpretację z przepisów rozporządzenia nie sposób wywnioskować czy dla wypełnienia przedmiotowego obowiązku wystarczającym będzie zapewnienia jednego zestawu takich pojemników bądź czy wymóg ten spełniony będzie w przypadku ich zapewnienia na terenie PSZOK. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż rozwiązania w tym zakresie mają być uzupełnieniem zbiórki „u źródła”. Tym samym gminy, które obecnie nie odbierają przedmiotowych frakcji bezpośrednio od właścicieli nieruchomości bazując wyłącznie na systemie „gniazdowym” zobligowane będą do wprowadzenia istotnych zmian.

Wątpliwości wokół przepisów przejściowych

Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2017 roku. Dużo ważniejsze od tej daty są jednak przepisy przejściowe zawarte w rozporządzeniu.

Stanowią one, iż pojemniki niespełniające wymogów rozporządzenia należy dostosować do wymogów wynikających z rozporządzenia lub zastąpić je pojemnikami spełniającymi te wymagania, w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.  Jednocześnie pojemniki stosowane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia należy oznaczyć napisami, o których mowa w rozporządzeniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

W przepisach przejściowych wskazano także, iż umowa na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obowiązująca w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, która określa wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z niniejszym rozporządzeniem, zachowuje ważność na czas, na jaki została zawarta, jednak nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2021 r.

Odnosząc się do przedmiotowych regulacji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż nie wynika z nich jednoznacznie czy okres przejściowy dotyczący pojemników dotyczy wyłącznie gmin, które mają wprowadzony określony standard selektywnej zbiórki (zbierają frakcje wymienione w rozporządzeniu), lecz nie spełniają wymogów dotyczących kolorystyki pojemników czy też dotyczy wszystkich gmin. Wątpliwości w tym zakresie wzmacnia przepis odnoszący się do oznaczenia dotychczasowych pojemników, który może znaleźć zastosowanie wyłącznie przy określonych frakcjach zbieranych selektywnie.

Jeszcze więcej wątpliwości budzi przepis odnoszący się do umów cywilnoprawnych. Przepis ten odnoszący się do ważności zawartych umów abstrahuje on innych elementów gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi, takich jak chociażby regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach. Czy zatem należy przyjąć, iż okres „przejściowy” wynikający z zawartych umów odnosi się również do regulaminów i innych aktów prawa miejscowego?

W jeszcze trudniejsze sytuacji są gminy i związki międzygminne, w których wprowadzono podział na sektory, a następnie w poszczególnych sektorach podpisano umowy na różne okresy. Oznaczać to bowiem może, iż w zależności od sektoru obowiązywać będzie różny system selektywnej zbiórki, co zarówno pod względem prawnym, jak i logistycznym budzi uzasadnione wątpliwości.

Jednocześnie zastosowana metoda redakcji przepisów przejściowych może skłaniać poszczególne gminy do możliwie szybkiego ogłaszania kolejnych przetargów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych celem ich rozstrzygnięcia i podpisania umowy przed dniem 1 lipca 2017 roku, nawet wówczas gdy rozpoczęcie świadczenia usług na ich podstawie rozpocznie się w okresie późniejszym.

Z drugiej strony gminy i związki międzygminne mające świadomość trudności z rozstrzygnięciem przetargu przed 1 lipca 2017 roku powinny już teraz rozważyć działania zmierzające do ujęcia w dokumentacji przetargowej nowych standardów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.

Skutki rozporządzenia

Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych wywołać ma określone skutki wskazane w uzasadnieniu projektu i wielokrotnie podnoszone przez przedstawicieli Ministerstwa Środowiska. Czy tak się jednak stanie nie sposób przewidzieć.

Należy bowiem zwrócić uwagę, iż rozporządzenie w bezpośredni sposób nie wpływa na dotychczas obowiązujące uchwały rad gmin czy zgromadzeń związków, w szczególności w przedmiocie regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Uchwały te w dalszym ciągu obowiązują, a ich niezgodność z rozporządzeniem nie może być podstawą do ich kwestionowania przed sądem administracyjnym.

Sytuacja inaczej wyglądać będzie w przypadku gmin czy związków zamierzających uchwalić nowe regulaminy lub dokonujących nowelizacji dotychczasowych w zakresie zasad selektywnej zbiórki. W tych przypadkach po wejściu w życie rozporządzenia organy nadzoru będą mogły kwestionować zapisy sprzeczne z nowym rozporządzeniem.

Do rozporządzenia będą mogły odnosić się także organy kontroli, w tym WIOŚ i NIK, które w swoich wystąpieniach pokontrolnych będą mogły wskazywać na niezgodność gminnych systemów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych z obowiązującym już rozporządzeniem.

Pytaniem otwartym pozostaje także wpływ rozporządzenia i nowych zasad selektywnej zbiórki na złożone dotychczas deklaracje o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, którzy rozliczają się od ilości pojemników z odpadami komunalnymi. Wzrost ilości zbieranych frakcji może przełożyć się na wysokość uiszczanych przez nich opłat.

Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe rozporządzenie wygeneruje szereg dodatkowych kosztów, które w szeregu gmin mogą być nieadekwatne do uzyskanych korzyści. W grę wchodzą nie tylko koszty związane z wyposażeniem nieruchomości w nowe pojemniki czy koszty odbioru dodatkowych frakcji, ale przede wszystkim koszty działań edukacyjnych i informacyjnych. Nie sposób przy tym wykluczyć, iż rozbudowany systemem selektywnej zbiórki oraz początkowe trudności z jego wdrożeniem mogą przyczynić się do spadku ilości osób deklarujących selektywną zbiórkę odpadów komunalnych, a przez to zobowiązanych do stosowania rozporządzenia.

Co dalej?

Gminy postawione w obliczu nowego rozporządzenia Ministra Środowiska mają kilka możliwości działania.

Po pierwsze gminy mogą podjąć indywidualne działania zmierzające do zakwestionowania zgodności rozporządzenia z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przy najmniej część przepisów rozporządzenia budzi bowiem poważne wątpliwości w tym zakresie. Z uwagi na obecną sytuację związaną z Trybunałem Konstytucyjnym skutek działań w tym zakresie wydaje się wyjątkowo niepewny. Jednocześnie za iluzoryczne uznać należy szanse na rozpatrzenie takiego wniosku przez TK przed 1 lipca 2017 roku. Tym samym przedmiotowym rozwiązaniem powinny być zainteresowane szczególnie te gminy, które z uwagi na zawarte umowy będą mogły wdrażać nowe rozwiązania w terminie późniejszym.

Po drugie gminy samodzielnie lub zbiorowo mogą podjąć działania zmierzające do jak najszybszego wydania przez Ministerstwo Środowiska interpretacji pozwalających na prawidłową interpretację przepisów rozporządzenia. Działania te mogą być podejmowane samodzielnie przez gminy lub za pośrednictwem lokalnych parlamentarzystów, którzy mogą w tym zakresie zastosować tryb interpelacji poselskich.

Po trzecie samorządy mogą podjąć działania lobbingowe zmierzające do zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie delegacji do wydania przedmiotowego rozporządzenia, co jednakże z uwagi na większość parlamentarną wydaje się równie iluzoryczne.

Po czwarte pozostaje podjęcie jak najszybszych działań zmierzających do wdrożenia nowego systemu selektywnej zbiórki. Na rynku od dawna można spotkać liczne oferty firm doradczych, które w pełnej gotowości oczekiwały na wydanie przedmiotowego rozporządzenia przez Ministra Środowiska.

Piątym scenariuszem wydaje się bierna postawa i oczekiwanie na dalszy rozwój przypadku. Jest to jednak najbardziej ryzykowne działanie, nieznajdujące podstaw prawnych

Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych stanowi istotny akt prawny z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Najbliższe miesiące pokażą w jaki sposób zostanie przyjęty w poszczególnych gminach. Temat ten z pewnością wielokrotnie powróci na łamach naszego Portalu.