Temat finansowania powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej skupia ostatnimi czasy coraz więcej uwagi,  zarówno ze strony realizujących przedmiotowe zadania, jak i przekazujących dotacje na ich realizację.

Jednostki samorządu terytorialnego coraz  śmielej wyrażają swoje stanowisko co do permanentnego niedofinansowania powierzonych im zadań. Jak się zdaje, Skarb Państwa również dostrzega wagę problemu, co skutkuje wprowadzaniem pierwszych mechanizmów, które w założeniu prowadzić miałyby do przyjęcia jednolitego i miarodajnego sposobu kalkulacji  dotacji na finansowanie zadań zleconych.

Weryfikacji i oceny wprowadzanych w tym zakresie procedur podjęła się Najwyższa Izba Kontroli, przeprowadzając w Ministerstwie Finansów kontrolę planowania i wykonywania budżetu państwa w zakresie dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego (numer kontroli: I/15/001). Przedmiotem czynności kontrolnych było m. in. podjęcie i realizowanie przez ministra właściwego do spraw budżetu i finansów publicznych działań na rzecz wprowadzenia rozwiązań umożliwiających jednolity sposób kalkulacji dotacji na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom z zakresu spraw obywatelskich. W pierwszej połowie 2017 r. opublikowany został tekst ujednolicony wystąpienia pokontrolnego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie.

Procedura kalkulowania wysokości dotacji

Zgodnie z treścią rozporządzeń Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektów ustaw budżetowych, dysponenci części budżetowych (w przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej będą to przede wszystkim wojewodowie), zobowiązani są uwzględniać przy planowaniu wydatków (w tym kwot dotacji celowych na realizację zadań zleconych) przyjęte przez Radę Ministrów założenia projektu budżetu państwa na dany rok, a także wstępne kwoty wydatków ustalanych w poszczególnych częściach budżetowych. Powyższe oznacza, że jakkolwiek (zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego)  ustalona i przekazana przez dysponenta części budżetowej kwota dotacji celowej powinna zapewniać pokrycie wszystkich kosztów niezbędnych dla realizacji przez j.s.t. zadań zleconych, to jednak - zgodnie z powoływanym rozporządzeniem Ministra Finansów oraz  procedurą budżetową - istotniejszym czynnikiem, w praktyce determinującym faktyczną kwotę przyznanej dotacji celowej, będzie limit środków przewidziany na ten cel w budżecie państwa (i odpowiednio: w budżecie właściwego wojewody).

Najwyższa Izba Kontroli, w swoim wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 lutego 2017 r., oceniając przytoczoną procedurę pod kątem jej skuteczności dla rzetelnego ustalania należnej wysokości środków na realizację zadań zleconych, podsumowała: „patrząc na problem planowania budżetu państwa od strony celu, jakim jest zapewnienie stabilności finansowej państwa, wyżej opisany mechanizm kontrolny działał skutecznie. Patrząc od strony celu, jakim jest zapewnienie j.s.t. środków odpowiednich do zapotrzebowania związanego z realizacją zadań zleconych należy zwrócić uwagę, że kwestia ta pojawia się na końcu procesu planistycznego, a nie na jego początku”.

Jak się wydaje, owo „oderwanie” procedury kalkulowania dotacji celowych na zadania zlecone od faktycznych kosztów ich realizacji, staje się coraz bardziej wyraźne również dla podmiotów odpowiedzialnych za konstruowanie projektu budżetu państwa. W związku z tym, w ostatnich latach (lata: 2014 i późniejsze) minister właściwy do spraw budżetu i finansów publicznych podjął działania, których celem było wprowadzenie jednolitego sposobu kalkulacji wysokości dotacji celowych na realizację zadań zleconych  z zakresu administracji rządowej. W tym celu, ministerstwo podjęło się ustalenia jednolitego w skali kraju algorytmu, pozwalającego na ustalanie wysokości dotacji celowych, pokrywającej faktyczne wydatki na realizację przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych. W pierwszej kolejności, podjęto próbę ujednolicenia metodologii szacowania wysokości dotacji celowych przeznaczonych na realizację przez gminy zadań zleconych z zakresu spraw obywatelskich.

Założenia przyjętego algorytmu

Jak wyjaśnia NIK w przedstawionym wystąpieniu pokontrolnym, przyjęty przez Ministerstwo Finansów algorytm opierał się na trzech kryteriach, tj.

1. liczbie spraw danego rodzaju zrealizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w roku poprzedzającym rok planowania budżetu;
2. jednolitej stawce roboczogodziny obliczonej jako mediana średnich stawek roboczogodziny w 16 województwach (stawka roboczogodziny, szacowana była przez poszczególnych wojewodów na podstawie wydatków ponoszonych w komórkach urzędu wojewódzkiego przy realizacji zadań podobnego rodzaju co odpowiednie zadania zlecone);
3. mediany czasu realizacji poszczególnych zadań.

Warto wskazać, że stawka roboczogodziny dla zadań z zakresu spraw obywatelskich, uwzględniana przy szacowaniu wysokości dotacji celowej dla poszczególnych gmin, wynosiła: 22,92 zł (w 2015 r.), 24,16 zł (w 2016 r.) i 24,44 zł (w 2017 r.).

Cytując za treścią wystąpienia pokontrolnego, „na zadania z zakresu spraw obywatelskich składają się czynności ujęte w trzech grupach: prowadzenie urzędu stanu cywilnego, ewidencjonowanie ludności oraz obsługa spraw związanych z dowodami osobistymi. W 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych na wniosek Ministra Finansów przekazał zestawienie czynności prowadzonych w wyżej wymienionych grupach. Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że uzyskanie rzetelnych danych o czasochłonności poszczególnych działań wymagałoby przeprowadzenia niezależnego audytu w komórkach organizacyjnych j.s.t. Ze względu na brak takich danych przekazał dane o czasochłonności uzyskane od Wojewody Mazowieckiego, który prowadził badanie wśród gmin z tego województwa. Dane te zostały przekazane wojewodom w celu weryfikacji. Na podstawie informacji przekazanych przez wojewodów, w Ministerstwie Finansów opracowano jednolity sposób obliczania dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich”.

Ponadto, wojewodowie zostali zobowiązani do oszacowania stawki roboczogodziny, która to wartość miała znaleźć zastosowanie przy kalkulowaniu dotacji celowych dla j.s.t. na zadania zlecone. Podstawę przedmiotowych kalkulacji stanowić miały kwoty wynagrodzenia pracowników danego urzędu wojewódzkiego, realizujących zadania podobne do zadań z zakresu spraw obywatelskich, zgodnie z następującym wyliczeniem: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek stażowy, dodatkowe wynagrodzenie roczne, pochodne, 3 % fundusz nagród. W sporządzonych kalkulacjach nie zostały jednak uwzględnione inne kategorie wydatków, które ponoszone są w celu realizacji zadań publicznych.

Ocena zastosowanej metodologii

Jak łatwo zauważyć, przy szacowaniu wysokości dotacji celowych, kluczowe znaczenie miały dwa wskaźniki, tj. przyjęta wysokość stawki roboczogodziny oraz przyjęty uśredniony czas realizacji danego zadania. Jednocześnie, oba wskazane kryteria charakteryzują się dużym stopniem uznaniowości co do przyjętych (na podstawie ich oceny) wartości. Niewątpliwie więc, należałoby domagać się, aby ustalenie powyższych wartości odbywało się na podstawie rzetelnych i dogłębnych analiz, tak, aby ich wyniki w sposób rzeczywisty odzwierciedlały zaangażowanie finansowych i osobowych środków w realizację zadań zleconych.

Najwyższa Izba Kontroli, oceniając przyjęty przez Ministerstwo Finansów mechanizm, uznała jednak, że „proces standaryzacji obliczania dotacji celowej na obsługę spraw obywatelskich przeprowadzono nierzetelnie. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, zlecając wojewodom oszacowanie danych o czasochłonności realizacji poszczególnych czynności z zakresu spraw obywatelskich, nie przekazała im metodologii zapewniającej ujednolicone podejście. W Ministerstwie Finansów nie wyjaśniono też przyczyn  zróżnicowania czasochłonności wykonywania poszczególnych spraw przez gminy z różnych województw oraz przyczyn zróżnicowania stawek roboczogodziny w poszczególnych urzędach wojewódzkich”. Dla zobrazowania skali rozbieżności, NIK przedstawił współczynniki zmienności odnoszące się do czasu realizacji poszczególnych zadań z zakresu spraw obywatelskich:

a) sprawy z zakresu sporządzania aktów stanu cywilnego: współczynnik zmienności na poziomie 26,1 %;

b) sprawy z zakresu wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w USC: współczynnik zmienności na poziomie 35,8 %,

c) sprawy z zakresu wydawania dowodu osobistego - współczynnik zmienności na poziomie 29,8 %.

Jak wynika z treści wystąpienia pokontrolnego, w komentarzu do przedstawionej przez NIK skali rozbieżności, przedstawiciel Ministerstwa Finansów wskazał, że „Ministerstwo Finansów nie miało podstaw do stwierdzenia, że przedstawione dane były określone nierzetelnie”.

Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę, że przy szacowaniu stawki roboczogodziny, uwzględnione zostały jedynie koszty wynagrodzenia pracowników realizujących zadania zlecone. Zdaniem NIK, „powyższy zestaw wydatków był niepełny, gdyż nie uwzględniał wydatków rzeczowych - bieżących i majątkowych, wydatków na odprawy i nagrody jubileuszowe, kosztów administracyjnych związanych z obsługą zadania. Podsekretarz Stanu nie przekazała też wskazówek odnośnie ujmowania w stawce roboczogodziny kosztów zastępstw”. Nie sposób odmówić racji Kontrolującym. Bez wątpienia, przyjmowanie, że jedynym kosztem jednostki samorządu terytorialnego, ponoszonym dla realizacji zadania zleconego, jest koszt zatrudnionego w tym celu pracownika, pozostaje w oderwaniu od realiów gospodarczych, prawnych i ekonomicznych. Co za tym idzie, przyjmowanie tak oszacowanych stawek jako wartości wyjściowych dla kalkulowania należnej dotacji celowej,  przekłada się na przekazywanie środków finansowych w wysokości niepełnej i niewystarczającej dla faktycznego zrealizowania zadania.

Biorąc pod uwagę obecny poziom wątpliwości i rozbieżności co do sposobu szacowania dotacji celowych dla j.s.t., należy pozytywnie ocenić podejmowanie działań na rzecz usystematyzowania i ujednolicenia metodologii kalkulacji środków na realizację zadań zleconych. Nie można jednak zapominać, że rolą dotacji celowej jest pokrycie wszystkich wydatków, których poniesienie jest uzasadnione koniecznością realizacji zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też, przyjęta metodologia winna stanowić efekt rzetelnych analiz i pozwalać, zgodnie z wolą ustawodawcy, na pokrycie przez realizujących zadania zlecone wszystkich niezbędnych kosztów. Mając to na względzie, należy zgodzić się z opinią przedstawioną przez NIK w omówionym wystąpieniu pokontrolnym i rekomendować konieczność ponownego zweryfikowania i uzupełnienia metodologii, zaproponowanej przez Ministerstwo Finansów, w taki sposób, aby mogła ona stać się narzędziem dla realizacji ustawowo uregulowanych zasad wydatkowania środków publicznych.