Nowe przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg publicznych, które weszły w życie z dniem 9 lipca 2015 r., w praktyce ich stosowania stwarzają jednostkom samorządu terytorialnego szereg problemów.

W pierwszej części artykułu (patrz: „Problemy z tzw. kaskadowym przekazywaniem dróg publicznych – cz. I”) oprócz genezy nowelizacji ustawy o drogach publicznych wprowadzającej regulacje dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg publicznych, zaprezentowano również problemy wynikające ze stosowania tych przepisów w zakresie trybu naprawczego uregulowanego w przepisach przejściowych. Niniejszy artykuł stanowi kontynuację rozważań zapoczątkowanych jego części pierwszej i dotyczy już problemów praktycznego stosowania art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych.

Termin na dekategoryzację w trybie kaskadowym

Jak już zostało wskazane w pierwszej części niniejszego artykułu, nowe przepisy art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis do przepisów tej ustawy dotyczących dekategoryzacji dróg publicznych w trybie zwykłym. W tym zakresie pojawia się jednak pytanie, czy powyższe wyłącza regulacje określone w art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych w pełnym zakresie, czy wyłącznie w zakresie uregulowanym odmiennie. Jak stanowi bowiem art. 10 ust. 3 zdanie drugie tejże ustawy, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Tym samym rozstrzygnięcia wymaga, czy dekategoryzacja danej drogi publicznej w trybie kaskadowym również powinna uwzględniać te terminy, czy też z uwagi na szczególny (specjalny) charakter tych regulacji uchwały w tym zakresie będą wchodzić w życie na zasadach ogólnych (tj. co do zasady po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, bądź z innym, późniejszym dniem wskazanym w tejże uchwale).

W powyższym zakresie, na gruncie obowiązywania już nowych regulacji ustawy o drogach publicznych w sprawach przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi wykształciły się dwie linie orzecznicze. Zgodnie z przeważającą, dominującą linia orzeczniczą wskazuje się, że z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 655/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 468/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Sz 1338/16, nieprawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r., sygn. III SA/Wr 359/16, nieprawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r., sygn. III SA/Wr 600/16, nieprawomocny).

W powyższych wyrokach sądy administracyjne wskazują, że za przyjęciem powyższej wykładni przemawiają również względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

Sądy słusznie w tym zakresie wskazują przy tym, że odmienne rozumienie tych przepisów i przyjęcie, iż art. 10 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych stosuje się również do tzw. kaskadowego przekazywania dróg prowadziłoby do zupełnie nieracjonalnej sytuacji, gdy dotychczasowa droga krajowa, która w następstwie wybudowania nowej drogi utraciła taki charakter i stała się drogą o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (a więc odpowiadającą definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych), przez co najmniej dwa kolejne lata musiałaby formalnie funkcjonować jako droga wojewódzka i powiatowa.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pojawiają się jednak również odmienne, jednostkowe wskazania co do terminu na dekategoryzację w trybie kaskadowym. Jak wskazał na przykład w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. (sygn. II SA/Gl 63/17, nieprawomocny) wskazał, że wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej nowych przepisów ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, że będą mieć one ścisły związek z treścią art. 10 ust. 1-4 tejże ustawy oraz pozostałych przepisów ogólnych ustawy, której te przepisy stały się częścią. Zdanie WSA w Gliwicach z przywoływanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego płynie po pierwsze wniosek taki, że nowe przepisy ustawy o drogach publicznych nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 tej ustawy, przepisy te pozostają bowiem w ścisłym związku. Nowe regulacje maja charakter lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 ustawy. Skoro tak, to pozbawienie i zaliczenie drogi do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W wyroku tym Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że znane jest mu odmienne stanowisko zawarte w szeregu innych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych co do terminu na dekategoryzację dróg publicznych w trybie kaskadowym, z którym to się w związku z zaprezentowanymi własnymi argumentami nie zgadza.

Prawidłowe uzasadnienie uchwały dekategoryzującej drogę publiczną w trybie kaskadowym

Jak już zostało w niniejszym artykule wskazane, organy stanowiące JST stosujące nowe przepisy art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu określonych odcinków dróg publicznych dotychczasowej kategorii, lecz są związane w głównej mierze koniecznością wykazania, że dekategoryzowany odcinek drogi nie spełnia już swojej dotychczasowej roli, tj. nie spełnia przesłanek uznania go za jedną z kategorii dróg publicznych – drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 tejże ustawy), czy drogi gminnej (art. 7 ust. 1 ustawy). Innymi słowy, podjęcie przez organ stanowiący JST uchwały w sprawie dekategoryzacji będzie możliwe wyłącznie po wykazaniu, że dany odcinek drogi publicznej nie spełnia dłużej definicji drogi publicznej, którą jest na dzień podejmowania uchwały.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć z treści nowych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na ich podstawie uchwał, to jednak konstrukcja tych przepisów rozpatrywanych w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające organowi stanowiącemu JST prawo do arbitralnego przerzucania na jednostki niższego szczebla zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. Tym samym, zdaniem sądów administracyjnych, uzasadnienie uchwały w sprawie dekategoryzacji danego odcinka drogi publicznej winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania określonego przepisu ustawy o drogach publicznych, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę publiczną określonej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 468/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2017 r., sygn. III SA/Łd 1051/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Sz 1338/16, nieprawomocny).

Sądy administracyjne wskazują przy tym, że niewystarczające jest uzasadnienie dokonanej dekategoryzacji drogi publicznej dopiero w odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały, w której organ stanowiący danej JST tejże dekategoryzacji dokonał. Zdaniem sądów uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ. Sąd nie ma bowiem możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były publicznie znane w dacie podejmowania uchwały.

„Proporcjonalna długość” dekategoryzowanego odcinka

W nowych przepisach ustawy o drogach publicznych (art. 10 ust. 5a-5f ustawy) ustawodawca posługuje się wyrażeniem „odcinek drogi o proporcjonalnej długości”, co w praktyce również stwarza jednostkom samorządu terytorialnego szereg problemów interpretacyjnych. Wątpliwości co do rozumienia tego pojęcia dotyczą zwłaszcza tego, czy dopuszczalne jest zdekategoryzowanie przez organ stanowiący JST innego odcinka drogi publicznej niż otrzymanego w sposób kaskadowy jednakże o tejże „proporcjonalnej długości”. Problem ten był już wskazywany w skargach do sądów administracyjnych, jednakże wyroki stwierdzające nieważność uchwał dekategoryzujących w sposób kaskadowy określone odcinki dróg publicznych oparte były na innej argumentacji i sądy administracyjne dotychczas jeszcze nie odnosiły się do tego pojęcia.

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym odnośnie do ww. pojęcia wskazuje się jedynie, że ustawodawca w ww. przepisach nie posługuje się żadnym innym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2017 r., sygn. III SA/Łd 1051/16, prawomocny; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r., sygn. III SA/Wr 359/16, nieprawomocny).

Podsumowanie

Problematyka kaskadowego przekazywania dróg publicznych ma szczególnie istotne znaczenie zwłaszcza w czasach, gdy do użytkowania oddawanych jest coraz więcej nowych dróg publicznych (zwłaszcza dróg ekspresowych), co powoduje, że „stare” odcinki dróg zastąpione nowymi odcinkami – jak zostało w niniejszym artykule wskazane – ex lege stają się własnością poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których są one położone (w przypadku drogi krajowej – województwa; w przypadku drogi wojewódzkiej – powiatu; w przypadku drogi powiatowej – gminy). Dokonana w niniejszym artykule analiza przepisów art. 10 ust. 5-5f ustawy o drogach publicznych, które od dnia 9 lipca 2015 r. stanowią podstawę do dekategoryzacji dróg publicznych na wypadek wybudowania nowego odcinka drogi publicznej w sposób kaskadowy, prowadzi do wniosku, że nawet szczegółowe uregulowanie tej kwestii nie rozwiązuje wszystkich problemów, jakie pojawiają się w praktyce stosowania tych przepisów. Świadczy o tym również szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych przywołanych w artykule oraz fakt, że ponad połowa z nich została zaskarżona w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tym samym oczekiwać, czy orzeczenia wydane przez Sąd II instancji potwierdzą dotychczasowe stanowiska prezentowane przez sądy niższej instancji, czy też w sposób istotny zmodyfikują sposób interpretacji analizowanych nowych przepisów ustawy o drogach publicznych.

W podsumowaniu warto również zwrócić uwagę na fakt, że wprowadzenie tzw. kaskadowego przekazywania dróg publicznych w wielu przypadkach powoduje, że zaskarżonych do sadów administracyjnych może być kilka uchwał dotyczących tego samego odcinka drogi publicznej, tj. np. zarówno uchwała sejmiku wojewódzkiego, jak również uchwała rady powiatu, który otrzymał określony odcinek na mocy uchwały sejmiku wojewódzkiego. W takim bowiem przypadku może dojść do sytuacji, że wcześniejsze prawomocne stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny nieważności uchwały sejmiku wojewódzkiego, będzie powodować automatyczną wadliwość uchwały rady powiatu, dotyczącą proporcjonalnego odcinka drogi publicznej, który ten powiat otrzymał, jako podjętej bez podstawy prawnej (na podstawie nieistniejącego zdarzenia prawnego). Taka sytuacja powodować będzie konieczność stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku jej zaskarżenia (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r., sygn. III SA/Wr 600/16, nieprawomocny).