Pod koniec listopada br. Ministerstwo Środowiska opublikowało założenia do projektu kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Cel przyszłej nowelizacji

Pod koniec listopada bieżącego roku na stronach internetowych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów opublikowano założenia do projektu kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stanowi to kolejny etap procedury opracowywania zmian prawnych, które w najbliższym czasie mogą trafić do parlamentu.

W opublikowanym dokumencie wskazując przyczyny i potrzeby wprowadzenia proponowanych rozwiązań legislacyjnych odwołano się do Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022, w którym zdiagnozowano szereg problemów związanych z dotychczasowym funkcjonowaniem systemu gospodarki odpadami komunalnymi (szerzej: M. Kiełbus, Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2022 a system gospodarki odpadami komunalnymi - zagadnienia wybrane. Część I; Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2022 a system gospodarki odpadami komunalnymi - zagadnienia wybrane. Część II).

Wśród nich wskazano na:

1. ograniczony nadzór gmin nad właściwym postępowaniem z odpadami komunalnymi spowodowany wyborem łącznego przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów;
2. możliwość ryczałtowego rozliczania firmy odbierającej odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych);
3. zbyt mała ilość odpadów zbieranych selektywnie.

Jednocześnie planowane zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają na celu – zdaniem Ministerstwa Środowiska - usprawnienie systemu gospodarowania odpadami. Projektowane zmiany zostały zidentyfikowane w związku ze skargami i zapytaniami właścicieli nieruchomości, zarządzających gminami, a także interpelacjami i zapytaniami poselskimi.

Zakładane kierunki zmian

Opublikowane założenia projektu kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają propozycje jedenastu zmian.

Na pierwszym miejscu zawarto rekomendację wzmocnienia kontroli gmin nad systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym nadzór na przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalnej. Wzmocnienie to ma nastąpić m.in. poprzez:

1. wprowadzenie konieczności rozłącznego ogłaszania i przeprowadzania przetargu na odbiór i przetargu na zagospodarowanie odpadów komunalnych jako sposób na zapobieganie nielegalnym praktykom podmiotów wyłonionych przez gminy w drodze przetargu,
    
2. uniemożliwienie ryczałtowego rozliczania się pomiędzy gminą a podmiotem odbierającym odpady komunalne np. przez określenie płatności przez gminy za odbiór odpadów wyłącznie w odniesieniu do masy odpadów przekazanych do przetwarzania.

Obie te koncepcje były już podnoszone w przeszłości przy okazji dyskusji związanej z wcześniejszymi nowelizacjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W obu przypadkach rodzą się jednak uzasadnione wątpliwości dotyczące szczegółów proponowanych rozwiązań. W szczególności wątpliwości dotyczącą ustawowej regulacji trybu powierzenia przez gminę zagospodarowania kilkunastu frakcji odpadów komunalnych. Pojawia się bowiem pytanie czy tryb ten winien być odrębny dla każdej z frakcji czy też gmina powinna mieć pełną swobodę łącznego powierzania zagospodarowania kilku czy wszystkich frakcji. Dodatkowo należy pamiętać o szerokiej palecie rozwiązań prawnych, które może w tym zakresie zastosować gmina – począwszy od trybów przetargowych począwszy, a na rozwiązaniach dotyczących tzw. trybu in-house (w tym trybu z ustawy o gospodarce komunalnej) skończywszy. Ważnym jest także, aby ustawodawca dostrzegł stosunki prawne istniejące w dniu wejścia w życie nowych przepisów – nowe rozwiązania prawne nie powinny w nie ingerować.

W przypadku tzw. ryczałtowych umów na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych gminy starały się przerzucić ryzyko związane ze zwiększonym strumieniem odpadów komunalnych na przedsiębiorców świadczących na ich rzecz usługę. Bez względu na zwiększone ilości odpadów przedsiębiorcy przysługiwało wynagrodzenie w niezmienionej wysokości. W przypadku obligatoryjnego systemu rozliczeń uzależnionego od ilości odebranych odpadów ryzyko z tym związane zostanie przerzucone na gminy. Jednocześnie będą one musiały uważać, aby przedsiębiorcy nie zawyżali tonażu odebranych odpadów celem zwiększenia przysługującego im wynagrodzenia.

W założeniach do projektu nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano również na zwiększenie zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w szczególności przez urealnienie różnicy między stawką opłaty za zbieranie odpadów zebranych selektywnie i stawką opłaty w przypadku kiedy obowiązek selektywnego zbierania nie jest realizowany. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem w tym zakresie jednoznacznych regulacji prawnych. Nawet niewielka różnica pomiędzy obiema stawkami wypełnia ustawowy obowiązek sprawiając, iż decyzja rady gminy winna być uznana za zgodną z prawem. Problem jest jednak zdecydowanie szerszy aniżeli samo ustalanie różnic pomiędzy stawkami. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na trudności z prawidłową kalkulacją stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które zgodnie z pierwotnymi założeniami systemu miały pozwolić na samobilansowanie się systemu. W szeregu przypadków decyzje organów stanowiących gmin oderwane są jednak od strony kosztowej systemu prowadząc do powstawania nadwyżek lub niedoborów finansowych. Stąd co jakiś czas powraca postulat stworzenia mechanizmu taryfowego, wzorowego w pewnych elementach na systemie stosowanym w gospodarce wodociągowo-kanalizacyjnej. Odrębną kwestią związaną z przedmiotową propozycją pozostaje ustalenie charakteru selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a w szczególności jej fakultatywnego lub obligatoryjnego charakteru. Stanowisko Ministerstwa Środowiska w przedmiotowej sprawie staje się ewoluować na przestrzeni ostatnich lat. Istotnym jest także stworzenie kryteriów pozwalających ustalić kiedy mamy do czynienia z selektywną zbiórką odpadów komunalnych, a kiedy ten zadeklarowany sposób zbierania odpadów nie jest przestrzegany. Kwestia ta nie została bowiem uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, pomimo pierwotnych planów w tym zakresie (szerzej: M. Kiełbus, Czy Minister określi szczegółowe zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych?).

Z systemem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi związana jest także kolejna propozycja Ministerstwa Środowiska, zgodnie z którą zmianie ulec mają zasady ustalania ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ministerstwo wskazuje, iż na obecnym etapie prac rozważane są różne rozwiązania. Opłata w przedmiotowym zakresie wprowadzono została do ustawy od 1 lutego 2015 roku. Od początku budziła liczne zastrzeżenia, zwłaszcza ze strony organizacji działkowych. Ustalana jest ona obecnie jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tego typu nieruchomościach na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik danej wielkości.

Z problematyką opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi związana jest także pośrednio kolejna z zapowiedzianych przez Ministerstwo Środowiska zmian. Ma ona zostać wprowadzona w zakresie umożliwienia gminie powierzania zadań związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi organom wskazanym w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Propozycja zmiany w tym zakresie jest pokłosiem niezwykle kontrowersyjnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 roku (sygn. II FPS 3/16), w której NSA przyjął, iż w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W konsekwencji, gminy w których powierzono załatwianie indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (np. przyjmowanie deklaracji, wydawanie decyzji administracyjnych) dyrektorom zakładów budżetowych czy zarządom spółek komunalnych musiały przeorganizować swój system – sprawy te musiały być załatwiane bezpośrednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przy pomocy urzędu gminy (urzędu miasta) (szerzej: M. Kiełbus, Kto może zarządzać gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi?).

Ministerstwo Środowiska planuje także wprowadzenie możliwości zwolnienia z części opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości posiadających kompostownik przydomowy. Należy przypomnieć, iż pierwotnie art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewidywał możliwość wprowadzenia przez radę gminy zwolnień przedmiotowych w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponowne stworzenie tego typu możliwości uzasadnione jest mniejszymi kosztami po stronie gminy w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy we własnym zakresie zagospodarowywują część strumienia odpadów komunalnych. Ważnym jest jednak, aby nowe przepisy stworzyły gminom elastyczne mechanizmy ustalania zasad w tym zakresie oraz ich późniejszej kontroli.

W założeniach przyszłej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje się również dodanie przepisu regulującego kwestie zwrotu lub naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w szczególnych przypadkach (np. umożliwiających stwierdzenie nadpłaty w przypadku śmierci właściciela nieruchomości). Obecnie obowiązujące w tym zakresie rozwiązania obowiązują od 1 lutego 2015 roku. Zgodnie z nimi w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona.

Kolejna zapowiedź zmian dotyczy wprowadzenia mechanizmów, dzięki którym środki pozyskiwane przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będą faktycznie wykorzystywane na pokrywanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy przypuszczać, iż propozycja zmian w tym zakresie stanowi reakcję na postulaty regionalnych izb obrachunkowych, które wskazują na konieczność „wprowadzenia obowiązku ujawnienia rozliczenia zrealizowanych dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zestawieniu z wydatkami poniesionymi na finansowanie systemu” (szerzej: A.Szczepanowska, M. Kiełbus, Większa przejrzystość rozliczeń „opłaty śmieciowej”). Będzie to już kolejna zmiana dotycząca przedmiotowej problematyki. Podobny cel miało realizować dodanie do ustawy z dniem 1 lutego 2015 roku art. 6r ust. 1 aa zgodnie z którym środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, iż kolejne „punktowe” nowelizacje w tym zakresie oderwane od kontekstu systemowego mogą okazać się niewystarczające.

Ministerstwo Środowiska zakłada także doprecyzowanie w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach czasu składania korekt do sprawozdań oraz określenie terminu złożenia końcowego sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, przez gminę do urzędu marszałkowskiego i przez urząd marszałkowski do Ministra Środowiska. Z założeń do projektu nowelizacji wynika, iż zaproponowany zostanie termin roku od przygotowania sprawozdania, po którym nie będą uwzględniane przesyłane korekty sprawozdań.

Rozważane jest także dodanie przepisu w zakresie 3-letniego okresu zakazu wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych w odniesieniu do przedsiębiorcy wykreślonego z rejestru działalności regulowanej. Zakładana zmiana w tym zakresie wymagać będzie jednakże dookreślenia czy skutek ten dotyczyć ma konkretnej gminy, w której przedsiębiorca został wykreślony z rejestru czy też wszystkich innych jednostek samorządu terytorialnego. Wiązać się to musi z doprecyzowaniem obecnie obowiązujących przepisów związanych z rejestrem działalności regulowanej oraz skutkami wykreślenia z niego. Ważnym jest przy tym, aby zachować proporcję pomiędzy działaniem / zaniechaniem przedsiębiorców, a przewidywaną względem nich sankcją administracyjną i jej konsekwencjami.

Przedostatnia zmiana dotyczyć ma wprowadzenia obowiązku aktualizacji danych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko raz w miesiącu. Zmiana w tym zakresie będzie szczególnie istotna dla dużych spółdzielni mieszkaniowych, w których następuje nieprzerwana migracja mieszkańców uzasadniająca zmiany deklaracji. Prawidłowe wprowadzenie zmian w tym zakresie może zmniejszyć ilość obowiązków administracyjnych zarówno po stronie właścicieli nieruchomości, jak i po stronie urzędów gmin. Ważnym jest jednak, aby zmiany w tym zakresie nie wpłynęły ujemnie na szczelność systemu.

Jako ostatnie z rozwiązań Ministerstwo Środowiska wskazało wzmocnienie kontroli jednostek samorządu terytorialnego nad systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym nadzoru nad podmiotami odbierającymi odpady. Na chwilę obecną nie sposób przewidzieć jakie konkretnie zmiany w tym zakresie przewiduje Ministerstwo. Należy jednakże pamiętać, iż możliwości organizacyjne gmin w tym zakresie są ograniczone. Dotyczy to w szczególności małych i średnich gmin, które przeważają w Polsce. Tym bardziej zasadnym jest wzmocnienie w zakresie kontroli przedsiębiorców rządowych inspekcji ochrony środowiska, które posiadają większe możliwości i doświadczenie w przedmiotowym zakresie. Organy gminy powinny przede wszystkim koncentrować się na kontroli właścicieli nieruchomości, co także wiązać powinno się ze stworzeniem właściwych instrumentów prawnych.

Planowany termin nowelizacji

Udostępniony na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów formularz związany z planowanymi praca legislacyjnymi Rady Ministrów przewiduje wskazanie planowanego terminu przyjęcia projektu przez Radę Ministrów. Niestety w przypadku planowanej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest w tym zakresie jakichkolwiek informacji. Pierwotnie Ministerstwo Środowiska deklarowało upublicznienie projektu ustawy nowelizującej jeszcze w 2017 roku. Z uwagi na upływający czas staje się to coraz mniej realne. Należy zatem zakładać, iż długo oczekiwany projekt zostanie podany do publicznej wiadomości w I kwartale 2018 roku co rozpocznie proces konsultacji i uzgodnień. Od trybu ich prowadzenia i ilości zgłoszonych uwag zależeć będzie opracowanie ostatecznej wersji projektu ustawy, która po akceptacji przez Radę Ministrów zostanie skierowana do Sejmu

Podsumowanie

Opublikowanie założeń do projektu kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ocenić należy pozytywnie jako oficjalne otwarcie przez Ministerstwo Środowiska dyskusji na temat konkretnych kierunków planowanych zmian. Jednocześnie pozwoli to resortowi na wysondowanie poszczególnych propozycji.

Przyszłe zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które zdają się być nieuchronne, powinny w jak najszerszym zakresie uwzględniać doświadczenia związane ze stosowaniem ustawy, w szczególności po 1 lipca 2013 roku. Nieocenionym źródłem informacji w tym zakresie może być orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ministerstwo Środowiska musi przy tym wystrzegać się błędów popełnianych przy wcześniejszych nowelizacjach, w przypadku których zbyt wiele kwestii próbowano uregulować bezpośrednio w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W niektórych przypadkach osiągnięcie zakładanego celu musi wiązać się ze zmianami innych przepisów (zawartych np. w ustawie o samorządzie gminnym, Ordynacji podatkowej itp.). To z kolei wymagać będzie szerokiej współpracy międzyresortowej.

Lista zagadnień wymagających zmiany w ustawie określona przez Ministerstwo Środowiska ma przy tym charakter niepełny. Nie ulega wątpliwości, iż na etapie dalszych prac legislacyjnych zainteresowane środowiska zgłaszać będą dalsze postulaty w przedmiotowym zakresie. Bez problemu wskazać bowiem można inne przepisy, których prawidłowa interpretacja generuje szereg trudności (np. możliwość stosowania tzw. „trybu in house” w przypadku nieruchomości mieszanych).

Równie istotnym jest, aby projektodawcy właściwie zredagowali przepisy przejściowe, które umożliwią jak najsprawniejsze implementowanie nowych rozwiązań prawnych do funkcjonujących już gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Pozwoli to na uniknięcie szeregu problemów, z którymi mieliśmy do czynienia w przypadku wcześniejszych nowelizacji, chociażby w zakresie obowiązywania poszczególnych uchwał rad gmin (por. M. Kiełbus, Obowiązywanie uchwał w sprawie stawek opłat za śmieci).

Odrębną kwestią pozostaje rozpoczęcie prac nad całkowicie nową ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To jednak niezmiennie zdaje się pozostawać melodią przyszłości.