Wprowadzenie do systemu prawnego związków powiatowo-gminnych spotkało się z pozytywnym przyjęciem ze strony wielu jednostek samorządu terytorialnego. Ta forma współpracy może być bowiem odpowiedzią na wiele problemów z wykonywaniem zadań publicznych. Zgodnie z przewidywaniami dotyczy to zwłaszcza spraw z zakresu transportu zbiorowego.

Wprowadzenie

Ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw[1] wprowadziła wiele rozwiązań instytucjonalnych, które miały ułatwić funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.). Oprócz takich kwestii jak doprecyzowanie zasad łączenia gmin czy stworzenie podstaw prawnych do funkcjonowania centrów usług wspólnych ustawodawca umożliwił powoływanie związków powiatowo-gminnych jako nowej formy współpracy samorządów.

Po ponad pięciu latach od uchwalenia nowelizacji (i niemal pięciu od jej wejścia w życie w omawianym zakresie) można pokusić się o pierwsze wnioski z obserwacji działających związków.

Podstawy prawne

Przepisy regulujące tworzenie i podstawowe zasady działania związków powiatowo-gminnych umieszczono przede wszystkim w ustawie o samorządzie powiatowym[2] (dalej: u.s.p.). Zgodnie z nimi w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych powiaty mogą tworzyć z gminami związek powiatowo-gminny. Ustawa zastrzega stosowanie do związku powiatowo-gminnego przepisów dotyczących związków powiatów (z pewnymi modyfikacjami dotyczącymi reprezentacji).

Związek powiatowo-gminny ma zatem osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność. Decyzję o jego utworzeniu musi podjąć co najmniej jedna gmina i jeden powiat, przy czym z ustawy nie wynika, by gmina członkowska musiała znajdować się na obszarze powiatu członkowskiego[3]. Ich organy stanowiące powinny podjąć uchwały o utworzeniu związku bezwzględną większością głosów ustawowego składu, przy czym projekt statutu podlega uzgodnieniu z wojewodą. Ustawodawca przewidział także możliwość przekształcenia związku międzygminnego i związku powiatów w związek powiatowo-gminny.

Rejestr związków powiatowo-gminnych (podobnie jak rejestry pozostałych związków) prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej, który w drodze rozporządzenia[4] określił w szczególności tryb postępowania w sprawach rejestracji związku, związany z nim wzór zgłoszenia oraz zakres niezbędnej dokumentacji.

Zadania wykonywane przez związek powiatowo-gminny

W u.s.p. nie sprecyzowano zakresu zadań, jakie mogą być przekazane związkowi powiatowo-gminnemu. Wskazano jedynie, że podmioty te mogą zajmować się prowadzeniem wspólnej obsługi określonej w ustawach ustrojowych. Co więcej w większości ustaw szczegółowych nie przewidziano specjalnych rozwiązań na wypadek wykonywania konkretnych zadań w formule związku powiatowo-gminnego.

Zdarzają się jednak wyjątki, w tym jeden kluczowy. O związku powiatowo-gminnym wprost stanowi bowiem ustawa o publicznym transporcie zbiorowym[5]. Zgodnie z jej przepisami związek, w granicach członkowskich j.s.t., jest właściwym organizatorem dla powiatowo-gminnych przewozów pasażerskich. Daje to w możliwość kontraktowania operatorów publicznego transportu zbiorowego oraz finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Sugeruje to, że ustawodawca uznał przedmiotowe zadania za kluczowe w funkcjonowaniu związków powiatowo-gminnych.

Ponadto zgodnie z art. 96 ust. 2-2a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami[6] wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, m.in. związkom powiatowo-gminnym. Do prowadzenia tych spraw związek powinien wyodrębnić stanowisko powiatowo-gminnego konserwatora zabytków.

Nie oznacza to, że związki powiatowo-gminne nie mogą przejmować innych zadań. Dotyczy to zarówno spraw dotyczących promocji czy rozwoju turystyki, jak i np. wybranych aspektów związanych z edukacją publiczną[7]. W ustawodawstwie nie rozstrzygnięto wprost, czy związek powiatowo-gminny może przejąć np. pewne zadania z zakresu utrzymania czystości , które znajdują się wyłącznie w zakresie działania gmin. W tym ostatnim przypadku ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[8] przewiduje możliwość wykonywania ich przez związek międzygminny.

Praktyka tworzenia związków powiatowo-gminnych

W opublikowanym rejestrze związków powiatowo-gminnych znajduje się 13 pozycji[9]. Jest to zdecydowanie mniej niż liczba działających związków międzygminnych, ale już niemal dwa razy więcej niż kiedykolwiek utworzonych związków powiatów. Pokazuje to, że powiaty dostrzegają więcej korzyści w jednoczesnej współpracy także z gminami niż wyłącznie z innymi powiatami. Warto także zauważyć, że dwa związki powstały dzięki przekształceniu związków międzygminnych.

W uwidocznionych w rejestrze zadaniach związków dominują sprawy związane z transportem zbiorowym (choć różnie oznaczone[10]). Pojawiły się w dziewięciu przypadkach. Pozostałe zadania dotyczyły m.in. ochrony środowiska, realizacji projektów z zakresu gospodarki odpadami, prowadzenia wspólnej obsługi czy promocji walorów przyrodniczo-kulturowych.

Co więcej samorządy podejmują próby tworzenia kolejnych związków powiatowo-gminnych. Sygnały na ten temat dochodzą m.in. z Poznania, powiatu poznańskiego i sąsiednich j.s.t., ale także z okolic Mielca czy Głubczyc. Inicjatywy te są związane z potrzebą posiadania sprawnego transportu zbiorowego. Potwierdzają się zatem przewidywania zgodnie z którymi związki powiatowo-gminne miały być tworzone przede wszystkim w celu organizowania publicznego transportu zbiorowego (nie wyłączając kwestii dowozu uczniów do szkół).

Korzyści i zagrożenia związane z funkcjonowaniem związku

Współdziałanie z wykorzystaniem formuły związku powiatowo-gminnego niesie ze sobą analogiczne korzyści, jak w przypadku funkcjonowania innych zrzeszeń. Możliwość korzystania z majątku oraz doświadczeń oferowanych przez członkowskie j.s.t. pozwala na osiągnięcie efektu synergii i takiego stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkańców wspólnot, który byłby trudny do osiągnięcia bez podjęcia współpracy.

Utworzenie związku powiatowo-gminnego w celu organizowania publicznego transportu zbiorowego może być korzystne w zakresie uzyskiwania dopłat do biletów ulgowych oraz w kontekście dofinansowania z Funduszu rozwoju przewozów autobusowych – zwłaszcza, jeżeli przewiduje się włączenie do współdziałania ośrodków miejskich. Pozwala także na zgodne z prawem ominięcie ograniczeń związanych ze stosunkowo sztywnym określeniem podziału właściwości między poszczególnych organizatorów.

Specyfika zadań przekazywanych związkom powoduje natomiast wątpliwości związane z wykładnią niektórych przepisów. Dotyczy to regulacji ustanawianych kierowanych pierwotnie wyłącznie do j.s.t. lub związków tworzonych tylko przez j.s.t. tego samego rodzaju. W szczególności dyskusyjne jest, czy zgromadzenie związku powiatowo-gminnego może podejmować wszystkie uchwały zastrzeżone w przepisach szczególnych dla rady gminy lub rady powiatu[11]. Powołanie związku powiatowo-gminnego wymaga zatem odpowiedniego przygotowania merytorycznego i zidentyfikowania potencjalnych trudności w tym zakresie.

Podsumowanie

Związki powiatowo-gminne okazały się atrakcyjną formą współpracy gmin i powiatów. Możliwość połączenia potencjału tych j.s.t. pozwala na lepsze zaspokajanie potrzeb mieszkańców – zwłaszcza w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Warto zatem rozważyć, czy w kontekście problemów konkretnych lokalnych wspólnot samorządowych (np. istnienia białych plam transportowych) nie warto podjąć współpracy  właśnie w formie związku powiatowo-gminnego.

[1] Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045 ze zm.).

[2] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920), dalej jako: u.s.p.

[3] Sceptycznie wobec takich zrzeszeń wypowiedział się jednak P. Lisowski, Nowe typy związków samorządowych w Polsce na przykładzie związków powiatowo-gminnych [w:] B. Dolnicki (red.), Sposoby wykonywania zadań publicznych, Warszawa 2018, SIP Lex, pkt 5.

[4] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie rejestru związków powiatowo-gminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian (Dz. U. poz. 2282).

[5] Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2475 ze zm.).

[6] Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.).

[7] W piśmiennictwie wskazano na możliwość wykonywania przez związek powiatowo-gminny zadań komplementarnych (zadania gmin i powiatów różnią się między sobą; co prawda mogą dotyczyć – i często dotyczą -  wspólnych dziedzin, ale co do zasady w odmiennych zakresach); tak: I. Ścieszka,  Art. 72a [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.)i, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis.

[8] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439).

[9] Stan na dzień 30 czerwca 2020 r., https://www.gov.pl/web/mswia/zarejestruj-zmien-statut-lub-wyrejestruj-zwiazek-miedzygminny-zwiazek-powiatow-zwiazek-powiatowo-gminny [dostęp: 16.09.2020 r.].

[10] Najczęściej wskazywano „publiczny transport zbiorowy”, ale pojawiły się także m.in. „lokalny transport zbiorowy” czy „rozwój transportu zbiorowego”.

[11] Na ten temat: A. Misiejko, Określenie opłaty dodatkowej i manipulacyjnej w gminnym, powiatowym i wojewódzkim regularnym przewozie osób [w:] K. Ziemski, A. Misiejko (red.), Akty prawa miejscowego w procesie organizowania publicznego transportu zbiorowego, Warszawa 2020, s. 165-168.