Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców. Przewiduje on istotne zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie instytucji mediacji.

Wprowadzenie

Artykuł stanowi kontynuację cyklu publikacji poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] zawartych w projekcie ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców, autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii[2] oraz projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, autorstwa Ministra Sprawiedliwości[3].

Projektodawcy planują wprowadzenie następujących zmian w zakresie instytucji mediacji na gruncie k.p.a.:

1. dodanie do art. 96b, § 1a w brzmieniu: „Organ administracji publicznej z urzędu zawiadamia strony oraz organ, o którym mowa w art. 106 § 1, w przypadku gdy ten organ nie zajął stanowiska, o możliwości przeprowadzenia mediacji:
   1. w sprawie, której charakter na to pozwala oraz w której:
      1. w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona,
      2. organ administracji publicznej ma zamiar wydać decyzję na niekorzyść strony;
   2. w sprawie o:
      1. odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty,
      2. odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty,
      3. umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub w części,
      4. umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części;
   3.  w sprawie, której charakter na to pozwala, w postępowaniu odwoławczym”[4];

Uzasadnienia projektów ustawy – propozycje zmian

Projektodawcy wskazali, że organ administracji publicznej miałby obowiązek zawiadomić o mediacji w sprawach, w których w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona lub organ administracji publicznej ma zamiar wydać decyzję na niekorzyść strony, w sprawach dotyczących ulg w zapłacie administracyjnej kary pieniężnej (art. 189k § 1 k.p.a.), a także w postępowaniu odwoławczym.

Autorzy projektu dodali, że powyższy katalog nie byłby katalogiem zamkniętym, gdyż na podstawie ogólnej normy prawnej organy administracji publicznej będą mogły z urzędu zawiadamiać i pouczać o mediacji także w innych sprawach.

Niezależnie od powyższego, projektodawcy podkreślili, że proponowana zmiana nie wpłynie na dobrowolność udziału strony postępowania administracyjnego w mediacji.

Komentarz do uzasadnienia projektu ustawy

Należy wyrazić wątpliwość co do skuteczności i efektywności proponowanych przez projektodawców rozwiązań w zakresie instytucji mediacji.

Mediacja została wprowadzona do k.p.a. w 2017 r. w ramach tzw. dużej nowelizacji k.p.a.[5] Projektodawcy ustawy z 2017 r. zaproponowali szerokie możliwości prowadzenia mediacji w sprawach administracyjnych, m.in. w sprawach, w których organ administracji publicznej działa w granicach uznania administracyjnego lub gdy strony mają sporne interesy. Założeniem instytucji mediacji miał być wzrost zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz profesjonalizacji załatwiania spraw. Ponadto miała stanowić wyraz nowoczesnych form współdziałania obywateli i aparatu administracyjnego.

Warto zwrócić uwagę, że sami projektodawcy ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. dostrzegają problem nieefektywności instytucji mediacji: „Z przeprowadzonej oceny skutków regulacji nowelizacji z 2017 r. wynika, że mediacja, mimo jej zalet, nie stała się powszechnym narzędziem w sprawach administracyjnych. Organy często wskazują, że nie postrzegają prowadzonych przez siebie spraw jako odpowiednich do przeprowadzenia mediacji”.

Na brak efektywność instytucji mediacji wskazują również organy centralne. Ministerstwo Rozwoju i Technologii przeprowadziło w 2021 r. badania[6], z których wynika, że przepisy dotyczące mediacji okazały się niemal martwe. Do mediacji skierowano  w: 2017 r. – 7 spraw; 2018 r. – 7 spraw; 2019 r. – 13; 2020 – 11. W drodze mediacji załatwiono w poszczególnych latach następującą liczbę spraw w: 2017 r. – 2; 2018 – 3; 2019 r. – 7 i 2020 r. – 2[7].

Należy także zauważyć, że instytucja mediacji nie przyjęła się również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w 2022 r. złożono wyłącznie 12 wniosków o przeprowadzenie mediacji a postępowanie mediacyjne wszczęto w jednej sprawie i jedną sprawę załatwiono[8].

Powyższy stan rzeczy prowadzi do wniosku, że projektowana nowelizacja instytucji mediacji, choć słuszna w założeniach projektodawców, może okazać się płonna i nieskuteczna, mimo próby nałożenia obowiązku (zachęty?) na organy administracji publicznej, by te starały się częściej sięgać po analizowany instrument procesowy w odniesieniu do wskazanego katalogu spraw.

Wydaje się, że brak chęci korzystania z instytucji mediacji zarówno przez organy administracji publicznej, jak i strony postępowania wynika z dwóch kwestii: fiskalnej oraz wysokiego oczekiwania społecznego w zakresie szybkiego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Organy administracji publicznej w świetle art. 96l § 2 in principio k.p.a. nie są skłonne, aby ponosić dodatkowy koszt związany z wynagrodzeniem mediatora. Ma to miejsce w szczególności w przypadku, gdy ww. koszt wynagrodzenia mediatora stanowi ryzko dla organu prowadzącego, że zostanie on nim obarczony, gdy strony nie zawrą ugody i nie postanowią co do partycypacji w powstałym koszcie.

Z drugiej zaś strony, istnieje obawa społeczna, że negatywnie zakończona mediacja istotnie przedłuży postępowania, a tym samym możliwość uzyskania w rozsądnym terminie rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z powyższym, należy wyrazić obawę co do dalszych losów instytucji mediacji na gruncie k.p.a. Tym bardziej, że dotychczas w sposób zadowalający stosowane były przez organy administracji publicznej alternatywne do mediacji narzędzia procesowe k.p.a. np.: rozprawa administracyjna (art. 89 k.p.a.), ugoda (art. 114 k.p.a.) oraz instytucja obowiązkowego wskazania przez organ administracji publicznej niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony (art. 79a k.p.a.).

---

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

[2] Projekt ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.  o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/dokument616028.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[3] Projekt ustawy z dnia 22 września 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.)  https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12365452/katalog/12920901#12920901 [dostęp: 22.05.2023 r.].

[4] Art. 1 pkt 5 projektu ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.

[5] Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

[6] W badaniu wzięło udział: 49 samorządowych kolegiów odwoławczych, 16 urzędów wojewódzkich, 16 wojewódzkich inspektoratów nadzoru budowlanego, 4 urzędów centralnych (Główny Urząd Miar, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Państwowa Inspekcja Pracy, Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego) oraz do wszystkich ministerstw. Ankiety były zbierane w okresie sierpień-wrzesień 2021.

[7] <https://www.prawo.pl/samorzad/uproszczenia-procedur-administracyjnych-nie-zawsze-dzialaja,516368.html> [online: ] (dostęp: 05.07.2023 r.).

[8] < https://www.nsa.gov.pl/download.php?plik=3204> [online:] (dostęp: 05.07.2023 r.).