Choć utrata mocy obowiązującej przez uchwałę może nieść daleko idące skutki, niekiedy następuje bez wiedzy adresata czy nawet organu, który tę uchwałę podjął.

Wprowadzenie

Utrata mocy obowiązującej uchwały[1] organu samorządu terytorialnego może nastąpić z różnych przyczyn – choćby poprzez wyraźne uchylenie jej przez ten sam organ, który wcześniej ją podjął. W takim przypadku istnieje „ślad”, dzięki któremu możemy się o tym dowiedzieć. Jednak w praktyce nierzadko występują również takie sytuacje, w których uchylenie następuje w sposób mniej oczywisty.

Upraszczając – w Konstytucji wprowadzono katalog źródeł prawa, które dzielą się na samoistne i niesamoistne. Istnienie tych ostatnich zostało uzależnione od upoważnień, które przewidziano w aktach wyższego rzędu. Typowym przykładem jest zależność między ustawami a aktami prawa miejscowego: te ostatnie z zasady wymagają odpowiedniego upoważnienia ustawowego, aby mogły zostać podjęte. Jeżeli zatem rada gminy ma uchwalić np. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, może zrobić to na podstawie upoważnienia przewidzianego w ustawie i zgodnie z zawartymi w niej wytycznymi. Istotna niezgodność z tym upoważnieniem (np. pominięcie obowiązkowych elementów albo uregulowanie ich wbrew brzmieniu ustawy) skutkuje nieważnością uchwały.

Jednak nawet w przypadku zupełnie prawidłowego podjęcia uchwały, może dojść do zmiany upoważnienia ustawowego będącego dla niej podstawą (wprost lub poprzez dodanie innych przepisów, które regulują ten sam przedmiot). Jest to dość częsta sytuacja. Co w tej sytuacji dzieje się z takim aktem prawa miejscowego?

Co oznacza zmiana brzmienia upoważnienia dla bytu uchwały?

Konstytucja ani obowiązujące ustawy nie określają wprost, jaki skutek wywiera uchylenie lub zmiana przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego. W konsekwencji problemem tym zajmuje się orzecznictwo i doktryna, w dużej mierze nawiązując do rozwiązań przewidzianych w „Zasadach techniki prawodawczej”[2]. ZTP – choć co do zasady nie mają wiążącej mocy względem organów samorządu terytorialnego – w opinii wielu składów orzekających i przedstawicieli nauki są w pewnym zakresie odbiciem tych reguł, które i tak wynikają z Konstytucji RP.

Jak stanowi § 32 ust. 1 ZTP jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Natomiast do skutków zmiany przepisu upoważniającego odnosi się § 32 ust. 2 ZTP stanowiąc, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego. Zgodnie zaś z §  32 ust. 3 ZTP jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu.

Wymienione przepisy stanowią obecnie punkt wyjścia dla dyskusji doktrynalnej i praktyki orzeczniczej.

W przypadku aktów prawa miejscowego (które są nieco „luźniej” związane z upoważnieniem ustawowym niż rozporządzenia) powstają wątpliwości, czy każda zmiana zakresu spraw i wytycznych wiąże się z utratą mocy obowiązującej przez cały akt. W praktyce może wystąpić wiele niejasnych sytuacji. W szczególności niekiedy ustawodawca może dodać do ustawy przepisy wprost regulujące niektóre sprawy, które wcześniej objęte były upoważnieniem do stanowienia prawa miejscowego, a jednocześnie brzmienie samego przepisu upoważniającego nie ulegnie zmianie. Nie ma jednoznacznie określonych reguł pozwalających na ocenę, czy w takiej sytuacji akt prawa miejscowego traci moc w całości, czy też jedynie w części.

Praktyczne skutki

W konsekwencji adresaci zróżnicowanych aktów prawa miejscowego mogą pozostawać w uzasadnionej wątpliwości, czy konkretne uchwały obowiązują – a jeżeli tak, to czy w pełnym zakresie. Jak jednak pokazują badania, także w przypadku organów gmin trudno powiedzieć, by istniała w tym zakresie pełna świadomość (albo by ta świadomość miała przełożenie w praktyce). Okazuje się bowiem, że nie reagowały one odpowiednio na przypadki utraty mocy obowiązującej przez uchwały wskutek zmian w ustawach[3].

Niekiedy jednostki samorządu terytorialnego sygnalizują w swoich wewnętrznych bazach aktów prawnych, że określone uchwały utraciły moc (czasem wskazując również dlaczego to nastąpiło). Nie jest to jednak ogólnie przyjęty standard. Adresaci uchwał mogą zatem dowiedzieć się o ich nieobowiązywaniu dopiero podczas postępowania przed organem albo wręcz przed sądem administracyjnym (np. spodziewając się możliwości uzyskania dotacji na podstawie uchwały, która utraciła moc).

W pewnych sytuacjach ocena, czy konkretna uchwała wciąż obowiązuje, wymaga zatem dużej biegłości w interpretacji przepisów. Trudno oczekiwać takich umiejętności po stronie przeciętnego obywatela, nawet zorientowanego w swoich sprawach.

[1] Z uwagi na charakter artykułu, utożsamiam uchwałę z aktem prawa miejscowego i tak dalej je omawiam. Jednak nie każda uchwała jest aktem prawa miejscowego i nie każdy akt prawa miejscowego jest uchwałą.

[2] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako ZTP.

[3] P. Ciurak, Wpływ czasowego utrzymania w mocy aktów wykonawczych na wypełnianie dyspozycji ustawowych przez gminy - wnioski z badań, „Samorząd Terytorialny” 2018, nr 11, System Informacji Prawnej Lex.