03.01.2018


Prawidłowy tryb zbierania podpisów pod wnioskiem w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego

KATEGORIA: Wokanda

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, potwierdzonych własnoręcznym podpisem.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów Izby Ogólnoadministracyjnej, podjął w dniu 11 grudnia 2017 roku uchwałę abstrakcyjną (sygn. II OPS 2/17), w której orzekł, iż poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 400), potwierdzonych własnoręcznym podpisem.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek Prezesa NSA, który został złożony w związku z występującymi w orzecznictwie sądów administracyjnych dwiema rozbieżnymi liniami interpretacyjnymi dotyczącymi art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały) mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

Zgodnie z pierwszą z występujących linii orzeczniczych dotyczących przedmiotowego przepisu – zaakceptowana przez NSA w przedmiotowej uchwale -  wszystkie elementy wskazane w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym muszą znaleźć się na karcie poparcia wniosku o referendum. Brak któregokolwiek z nich przesądza o nieudzieleniu poparcia dla wniosku referendalnego. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis jak i inne, ustawowo określone, dane osobowe identyfikujące określoną osobę.

Powyższy pogląd nie był jednakże powszechnie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z drugą wykształconą linią interpretacyjną przy ocenie prawidłowości poparcia wniosku referendalnego nie należy kierować się nadmiernym rygoryzmem. W ocenie części składów orzekających dane dotyczące imienia i nazwiska oraz numeru ewidencyjnego PESEL muszą być prawidłowe i nie mogą zawierać żadnych błędów, natomiast pozostałe dane - ze względu na ich charakter uzupełniający, nie należą do obligatoryjnych elementów, które popierający wniosek referendalny powinien zawrzeć na karcie poparcia.  Prezentowana linia orzecznicza zakłada, że dane osobowe powinny zostać stwierdzone na karcie w sposób pozwalający na ocenę, czy osoba udzielająca poparcia była do tego legitymowana. Dlatego też ich stwierdzenie w formie skrótu w powszechnym użyciu nie powinno wpływać na prawidłowość udzielonego poparcia, jeżeli tylko zawarte dane pozwalają na identyfikację osoby popierającej wniosek referendalny. W konsekwencji zwolennicy przedmiotowego sposobu interpretacji przedmiotowych przepisów dopuszczają – wbrew literalnemu brzmieniu przepisów -  dopuszczają wartościowanie danych określonych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, uznając jedne za obligatoryjne zaś inne za uzupełniające

W toku postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym swoje stanowisko przedstawił Prokurator Krajowy wnosząc o podjęcie uchwały zgodnie z którą do uznania, że poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego zostało udzielone w sposób prawidłowy, konieczne jest podanie przez popierającego wniosek na karcie poparcia referendum wszystkich danych osobowych i daty udzielenia poparcia określonych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

NSA podejmując w dniu 11 grudnia 2017 roku uchwałę (sygn. II OPS 2/17) podzielił argumenty prezentowane w pierwszej z ww. linii orzeczniczych, przychylając się tym samym do stanowiska Prokuratora Krajowego. Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA analiza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym prowadzi do wniosku, że ustawodawca, w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia.

Jednocześnie NSA podkreślić w uchwale, iż w dniu 1 stycznia 2016 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), mocą których rozszerzono katalog danych, które mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego powinien podać na karcie poparcia, wprowadzając nakaz podania: "daty udzielenia poparcia". Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że ustawodawca postanowił doprecyzować przepisy regulujące przeprowadzenie referendum lokalnego m. in. poprzez wprowadzenie, oprócz podania danych osobowych, także konieczności zamieszczenia na karcie poparcia wniosku - daty udzielania poparcia.

W ocenie NSA podpis, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, nie może oznaczać jedynie podpisu sensu stricto, lecz ma charakter uwierzytelniajacy podane dane. Rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można mu zatem przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Oba elementy są ze sobą powiązane i w świetle art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym podpis sensu stricto nie egzystuje samodzielnie, ma być złożony pod podanymi danymi osobowymi. Sam podpis nie zawsze pozwala na zidentyfikowanie podpisującego, a często nie wystarczy podanie imienia i nazwiska. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie wniosku o przeprowadzenie referendum równorzędne znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne, ustawowo określone "dane osobowe identyfikujące określoną osobę".

Skład NSA podejmujący przedmiotową uchwałę – odwołując się do przepisów Konstytucji RP (zwłaszcza art. 170 Konstytucji RP) – wskazał, iż nie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Wręcz przeciwnie, relatywizacja, w procesie interpretacji i stosowania, zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Dodatkowo NSA odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych przyjmujących odmienne stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazał, iż art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnum nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum i przyjęcia, że jedne dane są obligatoryjne drugie zaś uzupełniające. Przyjęcie, że z przedmiotowego przepisu obligującego mieszkańca jednostki samorządu m. in. do podania "adresu zamieszkania" nie wynika konieczność podania tej informacji, w istocie prowadzi – zdaniem NSA - do uznania tego warunku jako zbytecznego. Skoro po numerze PESEL oraz imieniu i nazwisku osoby byłaby możliwa identyfikacja, czy ta osoba jest mieszkańcem gminy, to zbędne jest podawanie na karcie poparcia adresu zamieszkania. Taka wykładnia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym zdaniem Sądu jest dysfunkcjonalna, gdyż prowadzi do traktowania tego przepisu w tej części jako zbędnego, co narusza zakaz wykładni per non est.

Przedmiotowa uchwała NSA nie stanowi źródła prawa, w konsekwencji czego nie może być bezpośrednią podstawą podejmowania jakichkolwiek działań przez organy samorządu terytorialnego.

Uchwały NSA są bowiem wiążące dla składów orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma obowiązek przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim przypadku skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie funkcjonują Izby: Finansowa, Gospodarcza i Ogólnoadministracyjna) wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, ma obowiązek przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego (szerzej: M. Kiełbus, Subtelna moc uchwał NSA).



Autor:
Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego


TAGI: Referendum lokalne, Uchwała NSA,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu