Prawo Dla Samorządu

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej (ZEAS) oraz podobne jednostki organizacyjne, powoływane przez jednostki samorządu terytorialnego, mogą funkcjonować tylko do końca 2016. Rodzi to pytanie o możliwość ich dalszego funkcjonowania na podstawie znowelizowanych przepisów.

Stan prawny przed i po 1 stycznia 2016 r.

Przed 1 stycznia 2016 r. organy prowadzące szkół i placówek mogły na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek. Ich celem było wykonywanie zadań organu prowadzącego, w szczególności m.in. zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej oraz organizacyjnej określonych szkół lub placówek. Przedmiotowe zespoły mogły ponadto, na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, prowadzić wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną żłobków, klubów dziecięcych i ich zespołów. Zespoły te były jednostkami organizacyjnymi, działającymi w formie jednostek budżetowych w rozumieniu art. 12 ustawy o finansach publicznych (dalej jako u.f.p.). Warto pamiętać, iż przepisy szczególne przewidywały również możliwość utworzenia centrów administracyjnych do obsługi prowadzonych przez powiat placówek opiekuńczo-wychowawczych lub placówek wsparcia dziennego.

Sytuacja uległa zmianie wraz z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. Przedmiotowa nowelizacja ustanowiła bowiem możliwość prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej m.in. jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz gminnych, powiatowych lub wojewódzkich instytucji kultury. Zgodnie art. 48 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r., obecnie funkcjonujące zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek mogą funkcjonować na dotychczas obowiązujących zasadach do końca 2016 roku. Co więcej, przedmiotowa nowelizacja zmieniła brzmienie ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (dalej jako u.w.r.p.z.), czego skutkiem było wyeliminowanie możliwości tworzenia nowych centrów administracyjnych do obsługi placówek wsparcia dziennego albo centrów administracyjnych do obsługi placówek oświatowo-wychowawczych. Również w tym przypadku dotychczas utworzone centra mogą działać do końca 2016 r.

Od 1 stycznia 2017 obsługa wyżej wymienionych szkół i placówek może być prowadzona w ramach wspólnej obsługi przez jednostkę obsługującą, o czym stanowią obecnie obowiązujące art. 10a – 10d ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), art. 6a-6d ustawy o samorządzie powiatowym (dalej jako u.s.p.) oraz 8b-8f ustawy o samorządzie województwa [1]. Rodzi się więc pytanie, czy dopuszczalne jest przekształcenie lub reorganizacja zespołu obsługi ekonomiczno-administracyjnej w jednostkę obsługującą w rozumieniu nowych przepisów.

„Przekształcenie” ZEAS w interpretacji ministerstw

W tym stanie prawnym poseł Dariusz Starzycki przesłał do Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji interpelację w przedmiocie dopuszczalności „przekształcenia” działających zespołów obsługi w centra usług wspólnych.

W krótkiej odpowiedzi, nadesłanej przez Ministerstwo Finansów, stwierdzono, iż u.f.p. nie przewiduje możliwości przekształcania zespołów obsługi ekonomiczno-administracyjnej w centra usług wspólnych oraz iż nie są prowadzone prace legislacyjne w przedmiocie zmiany tego stanu rzeczy.

W odpowiedzi Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skupiono się przede wszystkim na kwestii prowadzenia przez powiat obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych. Stwierdzono, iż nie jest już możliwe tworzenie nowych centrów administracyjnych na podstawie u.w.r.p.z. (lecz możliwe jest powoływanie jednostek obsługujących na podstawie u.s.p.). Wskazano, iż nowe zasady wymagają określenia jednostek obsługujących i jednostek obsługiwanych oraz wskazanie zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługujących w ramach wspólnej obsługi. W odniesieniu do kwestii przekształceń, szczególnie istotne jest zawarte w odpowiedzi stwierdzenie, iż „wydaje się, że władze powiatu będą mogły podjąć uchwałę, w której wskażą centra administracyjne jako jednostki obsługujące placówki opiekuńczo-wychowawcze (jednostki obsługiwane)”. Co więcej, stwierdzono, iż „w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej trwają prace legislacyjne nad zmianami dotyczącymi organizacji i funkcjonowania centrów administracyjnych w odniesieniu do jednostek organizacyjnych ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz łączenia tych jednostek z instytucjami pomocy społecznej”.

Najbardziej kompleksową próbę rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia można odnaleźć w odpowiedzi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Stwierdzono w nim, iż ustawa nowelizująca z 25 czerwca 2015 r. nie ustanowiła okresu na przekształcenie jednostki budżetowej w inną jednostkę budżetową, lecz na dostosowanie już istniejących jednostek do nowych zasad. Przekształcenie bowiem dotyczy zmiany formy organizacyjno-prawnej, natomiast w przypadku zespołów obsługi może wystarczyć tylko zmiana zakresu ich działalności na zasadach wynikających z ustaw ustrojowych (u.s.g., u.s.p. lub u.s.w.). Stwierdzono więc, iż gmina może wskazać już istniejący zespół obsługi ekonomiczno-administracyjnej jako jednostkę obsługującą dla jednostek oświatowych oraz iż dopuszczalne jest dostosowanie prawno-organizacyjne zespołu do nowych przepisów. Inną możliwością jest likwidacja zespołu i powołanie nowej struktury, która obsługiwałaby m.in. szkoły. Stwierdzono również, iż powyższe uwagi mają zastosowanie również do centrów administracyjnych do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Warto zauważyć, iż kwestia dostosowania zespołów obsługi była już wcześniej przedmiotem interpelacji poselskiej. W odpowiedzi Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, wydanej jeszcze przed wejściem nowych przepisów w życie, stwierdzono, iż dopuszczalność reorganizacji zespołów obsługi będzie zależała od tego, w jaki sposób określono podstawę jego działania. Jako przykładowe sposoby zapewnienia dalszej obsługi szkół lub placówek wskazano dostosowanie istniejących zespołów obsługi (poprzez zmianę statutu albo regulaminu organizacyjnego) albo likwidacja zespołu i utworzenie nowej struktury zapewniającej wspólną obsługę.

Wnioski

Podsumowując, należy wskazać, iż odpowiedzi na interpelacje poselskie nie mają mocy oficjalnej wykładni przepisów. Mogą stanowić jedynie wskazówkę dla podmiotów stosujących prawo. Niemniej, jak widać na powyższych przykładach, kwestia dopuszczalności przekształcenia lub reorganizacji zespołów obsługi ekonomiczno-administracyjnej budzi pewne wątpliwości. W piśmiennictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne jest przekształcanie jednostek budżetowych w inną formę organizacyjno-prawną, dopuszczając natomiast dostosowanie (reorganizację) istniejących już zespołów obsługi do przepisów stanowiących o wspólnej obsłudze w rozumieniu u.s.g., u.s.p. albo u.s.w. (o ile jednostka obsługująca byłaby nadal jednostką budżetową w rozumieniu art. 12 u.f.p.)[2].

Wobec sygnalizowanych wątpliwości, wydaje się zasadne wprowadzenie przepisów które wprost stanowiłyby o dopuszczalności dostosowania istniejących zespołów obsługi ekonomiczno-administracyjnej oraz centrów administracyjnych w jednostki obsługujące, funkcjonujące na podstawie u.s.g., u.s.p. albo u.s.w.

[1] Na marginesie warto zaznaczyć, iż w przypadku placówek oświatowo-wychowawczych oraz placówek wsparcia dziennego dopuszczalne jest również zlecenie obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

[2] W. Lachiewicz, Przekształcenie zespołu obsługi ekonomiczno administracyjnej szkół w Centrum Usług Wspólnych, System Informacji Prawnej Legalis.

ZEAS a CUW – odpowiedzi ministerstw